本报记者 范媛
“如皋市审计局在审计中发现，该市某主功能区与某基金公司共同出资建立、以促进中小企业发展为目的的政府引导基金长期处于‘沉睡状态’……”这是2018年5月18日江苏省南通市审计局官网上的一则消息。
据了解，该引导基金由政府出资1000万元、基金公司募集4000万元，成立新公司进行运作，资金交基金公司管理。但政府资金到位后，基金公司募集的资金截至审计时仍未能到位，且政府资金划给托管单位后，也未能找到合适的投资机会，资金一直闲置，至今已经有一年多时间。
“政府引导资金闲置是普遍现象，引导基金想撬动社会资本还比较难，现在对外宣称有几万亿元的政府引导基金规模都还只是目标，实际到位的很多是政府的资金，或者是银行的资金，还没有像市场化基金一样可以吸引到更多的社会资金。”一位接受中国经济时报记者采访的政府引导基金管理人士对此表示。
撬不动的社会资本
“政府基金引导，社会资本跟跑。”从定义上看，政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，实现财政资金的放大效应，不以盈利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
一般来说，市场化私募基金的LP是指有限合伙人、是普通的个人投资者，但从目前政府引导基金的实际操作看，LP的构成主要是政府财政、银行资管、险资等，真正的社会资本，尤其是民营资本跟跑的意愿并不强烈。
以国家集成电路产业投资基金股份有限公司为例，由财政部（持股25.95%）、国开金融有限责任公司（持股23.07%）、中国烟草总公司（持股14.42%）、北京亦庄国际投资发展有限公司（持股7.21%）、中国移动通信集团公司（持股7.21%）等国企持股，民营资本并没有参与。
“几乎所有的政府引导基金在设立之初都强调‘不以盈利为目的’，但社会资本是逐利的，包括金融机构也是要有投资回报的。首先从目标上大家就不一致，所以就很难有动力跟跑。”上述基金管理人告诉本报记者，“有一些是地方政府私下承诺，对社会资金支付利息，对于被投企业实际就是变相贷款。”
据了解，一些地方政府号称几倍杠杆撬动社会资金，实际上是用引导基金的钱招商引资，企业到地方落户后，计划投资额被计算为撬动的社会资本投入。
一位不愿透露姓名的上市公司董秘告诉本报记者，“公司设立的产业基金并不是很情愿，但政府上门开座谈会，由政府出一部分钱，企业出一部分钱共同出资成立，主要是碍于政府的面子。”
如皋市引导基金遇到的募集社会资金不到位问题是典型案例，但却不是孤例。深创投总裁孙东升曾在一次会议上谈到政府基金在运作中的问题时称，“很多基金因为社会化募资达不到要求而夭折。”
长短期目标错配
社会资本难以撬动的主要原因是出资人利益不一致。社会出资人在追求高财务回报的同时也相应愿意承担更大的风险，而目前地方政府引导基金其意图是拉动地方产业发展，更具象的描述是招商引资，所以“不以盈利为目的”，而且财政资金在一定程度上倾向于确保本金的安全，风险承受能力和意愿相对较低。
其实，地方政府引导基金自身发展也遇到问题，从中央级引导基金到地方政府引导基金都有业绩考核。
而正如中国财政科学研究院院长刘尚希所表示，发展政府引导基金是实施供给侧结构性改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本“补短板”，投资重点领域和薄弱环节。
在国务院发展研究中心产业经济研究部第三研究室主任宋紫峰看来，“实现产业引领的中长期目标和实现短期财务回报的目标是有一些冲突的，一只政府引导基金很难同时实现两个目标。”
公开资料显示，国家集成电路产业投资基金股份有限公司设立的基金于2014年9月成立，注册资本为987.2亿元人民币，一期总规模为1387亿元，其意图是推动中国集成电路产业发展。
清华大学微电子所所长、中国半导体行业协会IC设计分会理事长魏少军介绍，横向对比，目前我国封装测试与世界先进水平之间的差距大幅缩小，芯片设计方面相差不多，晶圆制造工艺上差距在两三代左右。
但“短板”仍然是短板。据媒体报道，国家集成电路产业投资基金股份有限公司副总裁韦俊在今年2月初的电子信息行业研讨会上曾直言：“我们在装备和材料领域的差距不是一般的大，做投资找都找不到合适的标的。”
上述基金投资范围涵盖IC产业上、下游，在最难的设备材料产业链环节投资比最低，仅占7%。“国家集成电路产业投资基金股份有限公司设立的基金不投入到这些薄弱环节的更早期，而是投给成熟的上市公司，与这些基金也要面对考核、审计不无关系。”上述基金管理人说。这些基金对所投项目有明确的投资期限，设定了最低投资回报率要求。第二期启动后，基金主要投骨干龙头企业，以股权投资为主要形式，要能够及时了解公司的运营状况。
政府引导基金投资中小科技企业也一直是个难题，投资具有高风险属性，保证所投国资的安全是操盘者绩效考核难关，所以很多国有资金偏好成熟型规模企业，但是活跃的中小企业才是真正的科技创新主体。
上述基金管理人说：“因此，很多地方政府引导基金最后就变成了政府的‘独角戏’，并没有发挥出撬动社会资本的杠杆作用，资金也没有流向创新领域，而是在低端成熟领域过度竞争。”
