原标题：财经深观察丨万亿政府引导基金考核难题待解
导读：政府引导基金正在大规模增长，除了创业投资引导基金以外，还包括产业投资引导基金和天使投资引导基金。2008年国家相关部门发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》并未对政府引导基金的资金募集方式作出明确的定性。2013年前，创业投资由国家发改委进行监管，出台了《创业投资企业管理暂行办法》。2013年，改为由证监会负责拟订私募股权基金和创业投资基金的监管政策、标准和规范并组织开展监督检查。除了接受证监会和基金业协会的监管，政府引导基金因为涉及政府出资和投资，也要遵守财政部和国家发改委的相关规定。
据私募通统计，2007年至2016年，共成立政府引导基金1047只，募集金额达33348.94亿元。据清科统计，截至2017年底，政府引导基金规模已超过9.6万亿元。但项目返投无法兑现承诺时，各地政府的引导基金规模就会越来越大，可投的项目出现了投资困局，而且考核评价体系也不清晰。因此，设计出具有长期目标的考核体系，清晰界定政府引导基金的投入范围，设计政府引导基金的激励约束机制，是判断政府引导基金进入产业领域和发挥作用和价值的关键。
国家层面的政府引导基金不能追逐短期商业化目标，而应该追求实现国家长期发展目标。在考核政府引导基金绩效时，可以向制造业涉及到的关键性、基础性创新领域倾斜。
■中国经济时报记者 范媛 刘慧
政府引导基金近两年的增长速度越来越快。据清科统计，截至2017年底，国内政府引导基金共设立达1501只，总目标规模约9.6万亿元。其中，基金规模最大的为省级政府引导基金，387只基金目标规模总额达到4万亿元。基金数量最多的是地市级及县区级设立的政府引导基金，共有1085只，基金目标规模共计4.3万亿元。
最近，中基协要求各个基金加强登记备案自查，对数量庞大的基金加强监管。但目前对政府引导基金的考核体系仍然不清晰，比如考核投资绩效还是产业引导？考核短期还是中长期？接受中国经济时报记者采访的人士表示，政府引导基金的设立目标、基金使命及投资方向等因素都有别于一般的市场化母基金，应该全面考虑政策目标、管理目标和经济目标，政府引导基金亟待设计出具有长期目标的考核体系。
考核评价标准不清晰
国家层面一直重视对政府引导基金的绩效评价工作。2008年10月18日，由国家发改委等部门共同制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》提出，“引导基金纳入公共财政考核评价体系，财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。”
2015年12月10日，财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》也提出，“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。”
尽管上述意见和管理办法都对考核作出了规定，但在实践中并不清晰。意见还提到：“定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。”
“国家层面的政府引导基金不能追逐短期商业化目标，而应该追求实现国家长期发展目标。在考核政府引导基金绩效时，不应该偏重于短期绩效考核，而应该着眼于国家长期目标，可以向制造业涉及到的关键性、基础性创新领域倾斜。要根据建设制造强国的需要，把政府引导基金与商业基金的目标取向与考核评价标准分开。商业基金通常偏好于具有明显短期收益的创新项目，产业链终端的商业模式创新或跨界创新，易于得到商业基金的青睐。而产业链前端的基础性创新和作为中间投入品的设备创新，商业基金通常不愿介入，政府引导基金在这方面可以大有作为。”中国社会科学院工业经济研究所研究员周民良在接受中国经济时报记者采访时说。
国务院发展研究中心产业经济研究部第三研究室主任宋紫峰告诉中国经济时报记者：“考核引导产业的效果，有很多维度，比如拿时间长短来说，要看考核的具体时间段，短期评价和中长期评价可能结果是截然相反的。从5年看，有些投入可能并不好，比如新能源汽车产业，有人说90%都要倒掉，那也没关系，未来几年只要剩下一两个真正有国际竞争力的企业，那么目的就达到了，但正是因为5年前有这些投入积累，长期的发展才有坚实基础。”
但因为考核标准和边界不清晰，各级政府引导基金都把引导目标锁定在国家战略性新兴产业上。《山东省新兴产业发展引导基金管理实施细则》重点投向新材料、新一代信息技术、新能源和节能环保、新医药和生物、海洋开发、高端装备制造、创新服务业等，还有通过“互联网+”等新技术、新模式改造的传统产业。《江苏省盐城市政府产业投资引导基金管理办法》中规定，基金主要投资于新能源、节能环保、高端装备、智能终端、大数据、新材料、现代服务业、现代农业等领域。各地发展目标出现“千城一面”的景象。政府引导基金发展趋于饱和、投资呈现两极分化的趋势。
“投资企业只要沾边，首先就能保证投资方向不错，从中央到地方，政府引导基金抢的都是成熟资源，没人愿意冒风险投资薄弱环节，所以没能真正实现产业上的引导。”一位不愿透露姓名的政府引导基金管理人士告诉中国经济时报记者。
国家审计署6月发布《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，国家新兴产业创业投资引导基金和先进制造产业投资基金分别投资同一家公司4亿元、15亿元。
“商业基金带有强烈的风险规避意识，政府引导基金则可根据国家需要，适度介入具有一定风险但具有较强外溢效果的创新项目。因而，设计出具有长期目标的考核体系，清晰界定政府引导基金的投入范围，更好地设计政府引导基金的激励约束机制，是判断政府引导基金进入产业领域发挥作用和价值的关键。”周民良对记者表示。
创新引领是首要目标
财政部门对政府引导基金产业引导效果的绩效评价诉求是区分产业重点领域和薄弱环节，重点引导支持外部性强，基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长。考核基金的投向即基金投资项目与基金设立时确定的产业目标的契合度，具体量化考核指标包括：投向特定行业企业或者项目的比例，投资于设立方案规定的投向资金比例，投资特定行业的企业营收增速与行业平均数据比较等。
自2017年以来，多地审计局开展对地方政府引导基金的审计工作，以苏州市审计局为例，审计重点聚焦三大内容。其一，聚焦政府产业引导基金设立合规性，关注基金设立是否合规、科学等内容，摸清市本级政府产业引导基金底数、分类和管理情况。其二，聚焦政府产业引导基金运行规范性，关注基金投向是否符合设立目标等内容，从规范投资管理角度防控基金投资风险。其三，聚焦政府产业引导基金资金效益性，关注对基金政策目标实现程度、投资运营情况等是否开展绩效评价，查看绩效评价结果运用情况。
目前，多家政府引导基金已从实操层面开展了基金考核工作，如国家集成电路产业投资基金、浙江省转型升级产业基金、北京市中小企业创业投资引导基金等，均引入第三方机构对引导基金投资情况进行绩效评价，确保评价结果的公平公正。
相比国外政府引导基金的情况，中国政府引导基金有历史短、发展快、规模大等特点。从融资结构看，不同国家所采用的模式也不尽相同，中国的政府引导基金通常引入20%左右的政府资金，以撬动更多的社会资本，这个比例与其他国家的引导基金相比属于居中。从投资运营看，不同国家都有独特方式，但是无外乎是以政府主导设立引导基金，或者委托市场化基金管理人进行管理，中国目前的政府引导基金是以上述两种情况混合的形式存在。
“政府引导基金作为优化政府投资方式，不仅发挥政府资金的引导作用和放大效应，也起到了融合国有资本和非国有资本在国民经济中的作用。政府引导基金的设立目标、基金使命及投资方向等因素都有别于一般的市场化母基金。”普华永道中国金融服务部、私募股权合伙人魏益佳在接受中国经济时报记者采访时表示，普华永道政府引导基金绩效评价体系就全面考虑政策目标、管理目标和经济目标三大方面，细分形成数十个指标因子，并且根据不同引导基金所肩负的不同使命和目标，为基金选取合适的指标因子和赋予合理的权重。
魏益佳表示，普华永道提倡的引导基金评价体系是一个覆盖基金全生命周期的体系，评价工作也应该定期开展，持续性地跟踪和监督会极大提升管理人的投资、风控、合规及运营管理能力。我们与政府引导基金合作也是一个持续的过程，通过持续的评价子基金的绩效并且形成引导基金层面整体的表现。在外面协助引导基金开展评价工作的过程中，感受到子基金管理人通过绩效评价发现薄弱环节，对标国内外市场化优秀基金的水准，形成母基金和子基金的核心投资管理能力。
周民良也建议，在政府引导基金的供给问题解决后，需要进一步明确政府引导基金的需求，并用规范化政策引导政府基金的投向。科技部、工信部、财政部可以发布重点领域创新进展与创新资金供求信息，供政府引导基金的管理者决策参考。出台创新型企业、大专院校与科研机构使用政府基金的规范性政策文件，适度畅通政府引导基金进入和退出通道。要明确政府引导基金体现先行性、公益性，但也不可避免要兼顾收益。在诸如创新的中试环节，政府引导基金也可以与商业基金合作进行。应联合出台政府引导基金使用指南，规范政府引导基金的行为，避免政府引导基金流向存在产能过剩和经济泡沫严重的领域。
政府引导基金缘何“沉睡”？
■中国经济时报记者 范媛
“如皋市审计局在审计中发现，该市某主功能区与某基金公司共同出资建立、以促进中小企业发展为目的的政府引导基金长期处于‘沉睡状态’……”这是2018年5月18日江苏省南通市审计局官网上的一则消息。
据了解，该引导基金由政府出资1000万元、基金公司募集4000万元，成立新公司进行运作，资金交基金公司管理。但政府资金到位后，基金公司募集的资金截至审计时仍未能到位，且政府资金划给托管单位后，也未能找到合适的投资机会，资金一直闲置，至今已经有一年多时间。
“政府引导资金闲置是普遍现象，引导基金想撬动社会资本还比较难，现在对外宣称有几万亿元的政府引导基金规模都还只是目标，实际到位的很多是政府的资金，或者是银行的资金，还没有像市场化基金一样可以吸引到更多的社会资金。”一位接受中国经济时报记者采访的政府引导基金管理人士对此表示。
撬不动的社会资本
“政府基金引导，社会资本跟跑。”从定义上看，政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，实现财政资金的放大效应，不以盈利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
一般来说，市场化私募基金的LP是指有限合伙人、是普通的个人投资者，但从目前政府引导基金的实际操作看，LP的构成主要是政府财政、银行资管、险资等，真正的社会资本，尤其是民营资本跟跑的意愿并不强烈。
以国家集成电路产业投资基金股份有限公司为例，由财政部（持股25.95%）、国开金融有限责任公司（持股23.07%）、中国烟草总公司（持股14.42%）、北京亦庄国际投资发展有限公司（持股7.21%）、中国移动通信集团公司（持股7.21%）等国企持股，民营资本并没有参与。
“几乎所有的政府引导基金在设立之初都强调‘不以盈利为目的’，但社会资本是逐利的，包括金融机构也是要有投资回报的。首先从目标上大家就不一致，所以就很难有动力跟跑。”上述基金管理人告诉本报记者，“有一些是地方政府私下承诺，对社会资金支付利息，对于被投企业实际就是变相贷款。”
据了解，一些地方政府号称几倍杠杆撬动社会资金，实际上是用引导基金的钱招商引资，企业到地方落户后，计划投资额被计算为撬动的社会资本投入。
一位不愿透露姓名的上市公司董秘告诉本报记者，“公司设立的产业基金并不是很情愿，但政府上门开座谈会，由政府出一部分钱，企业出一部分钱共同出资成立，主要是碍于政府的面子。”
如皋市引导基金遇到的募集社会资金不到位问题是典型案例，但却不是孤例。深创投总裁孙东升曾在一次会议上谈到政府基金在运作中的问题时称，“很多基金因为社会化募资达不到要求而夭折。”
长短期目标错配
社会资本难以撬动的主要原因是出资人利益不一致。社会出资人在追求高财务回报的同时也相应愿意承担更大的风险，而目前地方政府引导基金其意图是拉动地方产业发展，更具象的描述是招商引资，所以“不以盈利为目的”，而且财政资金在一定程度上倾向于确保本金的安全，风险承受能力和意愿相对较低。
其实，地方政府引导基金自身发展也遇到问题，从中央级引导基金到地方政府引导基金都有业绩考核。
而正如中国财政科学研究院院长刘尚希所表示，发展政府引导基金是实施供给侧结构性改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本“补短板”，投资重点领域和薄弱环节。
在国务院发展研究中心产业经济研究部第三研究室主任宋紫峰看来，“实现产业引领的中长期目标和实现短期财务回报的目标是有一些冲突的，一只政府引导基金很难同时实现两个目标。”
公开资料显示，国家集成电路产业投资基金股份有限公司设立的基金于2014年9月成立，注册资本为987.2亿元人民币，一期总规模为1387亿元，其意图是推动中国集成电路产业发展。
清华大学微电子所所长、中国半导体行业协会IC设计分会理事长魏少军介绍，横向对比，目前我国封装测试与世界先进水平之间的差距大幅缩小，芯片设计方面相差不多，晶圆制造工艺上差距在两三代左右。
但“短板”仍然是短板。据媒体报道，国家集成电路产业投资基金股份有限公司副总裁韦俊在今年2月初的电子信息行业研讨会上曾直言：“我们在装备和材料领域的差距不是一般的大，做投资找都找不到合适的标的。”
上述基金投资范围涵盖IC产业上、下游，在最难的设备材料产业链环节投资比最低，仅占7%。“国家集成电路产业投资基金股份有限公司设立的基金不投入到这些薄弱环节的更早期，而是投给成熟的上市公司，与这些基金也要面对考核、审计不无关系。”上述基金管理人说。这些基金对所投项目有明确的投资期限，设定了最低投资回报率要求。第二期启动后，基金主要投骨干龙头企业，以股权投资为主要形式，要能够及时了解公司的运营状况。
政府引导基金投资中小科技企业也一直是个难题，投资具有高风险属性，保证所投国资的安全是操盘者绩效考核难关，所以很多国有资金偏好成熟型规模企业，但是活跃的中小企业才是真正的科技创新主体。
上述基金管理人说：“因此，很多地方政府引导基金最后就变成了政府的‘独角戏’，并没有发挥出撬动社会资本的杠杆作用，资金也没有流向创新领域，而是在低端成熟领域过度竞争。”
主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋帅
