作者：刘胜军
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全国国企改革座谈会：一个行动胜过一打纲领
10 月 9 日，全国国有企业改革座谈会召开。国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤出席会议并讲话。
这是国企改革领域的最高级别会议。此次会议，有何新意与突破？会议提出：
1. 准确研判国有企业改革发展的国内外环境新变化、（注：国际环境的变化主要是指中美贸易冲突；国内环境变化主要是近期关于“国进民退”的争论），从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位（注：这是新的表述，说明国企改革已经是全面深化改革最为关键的一环），充分认识增强微观市场主体活力的极端重要性（注：国企的效率和活力才是改革的真正目标）
2. 当前国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段（注：2013 年十八届三中全会完成顶层设计，2015 年出台关于深化国企改革的意见。时间飞逝，关键在落实）
3. 以“伤其十指不如断其一指”的思路，扎实推进国有企业改革，大胆务实向前走（注：改革要取得实效，必须抓重点问题，而且要思想解放，不思想解放，如何大胆？）
在具体任务清单上，会议明确：
1. 充分发挥党委（党组）的领导核心作用，切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权力 （注：在实践中如何处理党委会和董事会的关系，是一个烧脑的难题）
2. 突出抓好混合所有制改革。要切实转换企业经营机制（注：如果不能带来体制机制的变化，混合所有制就没有意义），保护各类所有制产权的合法权益（注：能否保护民营股东的合法权益是民企参与混改最大的顾虑），科学进行资产定价（注：如何界定国有资产流失，是混改操作中最大的难题）
3. 突出抓好市场化经营机制。要充分发挥企业家作用，落实好“三个区分开来”，为担当负责的国有企业家撑腰打气，把那些想改革、谋事业、善经营的企业家大胆用起来，把有思路、有闯劲、有潜力的年轻人提起来，推动国有企业家队伍不断发展壮大（注：企业家精神是最稀缺资源，国企成败首先在于能否形成真正的“国有企业家”。这需要在薪酬、股权激励问题上有大胆的突破）
4. 突出抓好改革授权经营体制。推动国有资本投资、运营公司试点取得实效（注：从“管资产”转向“管资本”是国企改革理念层面最重要的变化，但迄今为止未见实际落地）
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“管理层激励”是现代企业的最核心命题
高薪是养廉的必要（但不充分）条件，这不仅适用于政府，对国企而言更是如此。
长期以来，中国的国企高管薪酬“左右为难”：
• 薪酬太低，不能激励高管，甚至推动高管走上腐败和寻租之路。
• 薪酬太高，又会引发体制内的横向不公平（一位局级国企领导的薪酬可能远高于政府部门的局级干部），甚至引发套利。 2012 年，周永康前秘书李华林在担任中石油旗下昆仑能源高管期间，仅激励期权就“合法套现”至少 1.7 亿港元。
因此，中国国企高管薪酬陷于左右摇摆。2015 年是央企高管“限薪令”元年，当年不少国有大行高管年薪较 2014 年“腰斩”。
根据财政部《中央金融企业负责人 2016 年度薪酬信息披露》，赖小民的年薪只有 82.35 万元，让这样的“低薪一把手”去管理 2017 年总资产 1.87 万亿、净利润 266 亿的华融，不就是让一匹饿狼去看管羊群吗？
国企限薪的另一隐性成本也不能忽视：一个积极创新的国企领导人，与一个“不作为”的国企领导人，对企业价值的影响差别可能数以亿计。如果我们限薪“节省”了几百万，但导致高管不作为，那么企业价值的损失可能比这点“节省”高出几倍甚至几十倍几百倍。在现代企业中，最不能省的钱就是高管薪酬。
股份公司作为现代企业制度的最高级形式，是人类经济历史演进的伟大发明。股份公司之所以在竞争中脱颖而出是因为：
• 所有权与经营权的分离，使得一家公司可以在世界范围内选聘最优秀的管理人才，摆脱了“富不过三代”的魔咒
•股权激励等方法，有效促进了所有者与经营者的“激励兼容”
随着创新重要性的提升，人们日益认识到几个朴素的真理：
• 企业最重要的生产要素是人
• 在企业所有员工中，核心管理者（企业家）又具有无与伦比的重要性
• 企业家精神是最稀缺的社会资源
因此，我们可以把现代企业的核心问题简化为：
• 挑选最有才干的人才担任管理者
• 胡萝卜：给予管理者足够的激励，使其有足够的动力为股东创造价值
• 大棒：惩罚或解聘不称职的管理者，优胜劣汰
既然如此简单，国企改革为何步履艰难？核心症结就是政企不分。
• 政企不分，导致管理层选聘严重偏离市场化，官员空降到国企担任高管成为“不正常的常态”
• 国企高管选聘的非市场化，导致其薪酬待遇的“准官员化”，背离了现代企业制度的基本原理
• 国企高管的激励方式官员化，导致国企行为严重偏离市场化，往往更关注满足政府的指令、以不出事为最高原则、厌恶风险和创新
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国企改革难在哪里？
国企改革之所以艰难，是因为：
• 害怕国有资产流失，宁可烂掉也不能“流失”
• 把国企当成经济工具，不肯放
• 害怕失去对国企的控制，对放权给“职业经理人”叶公好龙
• 对国企高管的高薪“羡慕嫉妒恨”
2017 年，中央发布《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》首次提出了“国有企业家”的概念，但是，离开国企高管选聘和薪酬问题上的思想解放，就难以诞生“国有企业家”，国企高管就不可能有“企业家精神”。
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国企改革不能再拖了
从国内外形势来看，国企改革都是关键的关键：
• 国企问题成为欧美国家指责中国“非市场经济”的焦点
• 今年以来已有 46 家民营公司把股份卖给国企，其中超过一半出让控股权
• 国企占据大量金融资源，严重挤压民企和创新企业的生存空间：2016 年国企占据 78% 的新增企业贷款，而民企只占新增贷款的 17%
• 国企效率低下，是滋生金融风险的根源：2017 年国有工业企业为 9.9% ；而民营工业企业为 19.6%
中国国际经济交流中心信息部主任徐洪才一语中的：
国有企业不创新，只剩下华为、阿里巴巴搞创新；国有银行不创新，依靠民营银行搞创新，这不行。国企占用了这么多资源，有愧于自己的历史责任。混合所有制改革无非就是搭便车，让不用心的国有资本搭用心的民营资本的便车。
笔者认为，如果国企不进行大刀阔斧的改革：
• 市场难以发挥决定性作用
• 中国与欧美的贸易摩擦不会终结
• 中国的创新与高质量发展难以实现
• 中国要防范金融风险难上加难
由此可见，国企改革的确在全面深化改革中具有牵一发而动全身的“中心地位”。
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国企改革“不忘初心”
不忘初心，才能不迷航。
笔者认为，国企改革的初心有二：
1. 让国企有效率：政企不分是导致国企效率低下的根源。突出表现为国企高管的“官员化”，他们不仅保留了与官员体系相一致的行政级别，而且国企高管与政府官员之间保持了密切的双向流动。以金融央企为例，几乎所有的央企董事长/总经理都来自金融监管部门。在这样一个体制下，央企始终难以真正市场化：国企的高管更像官员而非企业家；国资委婆婆似的微观管理，不断侵蚀央企的自主决策权；国资委考核、组织部任免，导致国企高管的考核与激励成为相互脱节的“两条线”；一些“有背景”的国企高管又能轻松实现“内部人控制”。
2. 国企与民企公平竞争：垄断是市场经济的天敌，但中国的《反垄断法》目前并不适用于行政性垄断，这致使央企可以轻松享受垄断利润。显然，这是最大的不公平。此外，由于国企与政府的“天然的联系”，国企在土地、税收/补贴、信贷、审批诸多方面都享有优势。十八届三中全会提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争”。
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不忘历史
在朱镕基任内，国企改革取得了历史性突破，从全面亏损、政企不分到改制上市、焕然一新，这是国企改革的第一轮高潮。
九十年代可谓国企改革激情燃烧的岁月。朱镕基出任副总理后，毅然决然打破国企的“铁饭碗、铁工资、铁交易”，拉开了国企改革大幕。
1993 年，十四届三中全会提出了国企改革的顶层设计：建立现代企业制度。具体而言有如下标准：产权关系明晰，自主经营、自负盈亏，政企分开、合理激励。
1999 年，十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是迄今为止关于国企改革最重要的文件，标志着国企改革的最高潮。《决定》提出：
• 从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为；
• 抓大放小，放开搞活国有小企业；
• 继续推进政企分开。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩；
• 建立与现代企业制度相适应的收入分配制度；
• 对企业及企业领导人不再确定行政级别。
1998－2000 年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到 21 世纪初，大部分央企实现了改制上市。
大刀阔斧的国企改革，取得了显著成效。改革前，国企亏损累累，且拖累银行体系，形成大量坏帐，银行体系坏帐率一度超过 20％ ，银行业陷入“技术性破产”。全国国有工业企业的亏损面从九十年代初期的 20% 多一路上升至 1997 年的38.22% 。不少国企陷入半停产状态，“脱困”成为关键词。改革后，从 1998 年开始，国企盈利能力显著改善。
图 1：1998-2013 年全国国企的销售利润率和净资产利润率状况（%）
▲图1
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国企迷航
21 世纪第一个十年，在国企改制红利、上市募集大量资金、中国经济进入最快速增长阶段、房地产大牛市、股市大牛市等多重因素带动下，国企从亏损累累变成了盈利大户。不仅国企的利润指标显著改善，而且国企与民企的效率差异也显著收窄（图 2）。
遗憾的是，在国企丰厚利润影响下，国企改革逐渐被国企做大做强所取代。尽管改革的口号始终响亮，但已经变得有名无实，甚至出现逆转：政企分开没有进展，至今国企高管依然保留行政级别；一度推开的管理层收购（ MBO ）因郎咸平指责国有资产流失而戛然而止；央企不断扩张，国进民退，2013 年有 44 家央企入选世界 500 强；2010 年“两桶油”的利润轻松超过民企 500 强利润总和；2011 年民生银行行长直言“银行利润太高了，有时候自己都不好意思公布”；央企屡屡成为地王引发众怒，国资委于 2010 年责令 78 家央企退出房地产（但央企并不理睬）……
由于国企改革的停顿，以及国企利润的增长，这导致国企固有的内部人控制问题卷土重来，腐败重生。结果是国企与民企的效率差异在 2007 年之后又迅速扩大，甚至超过了改革之前的差距（图 2）。
图 2：国企与民企资产利润率对比
▲图2（来源：美国彼得森国际经济研究所）
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国企改革不能继续“绕圈子”
国企改革文件不知发了多少，但效果却令人叹息。国务院发展研究中心原副主任陈清泰一语中的：
• 为增强企业活力，政府不知发了多少文件、出台了多少政策，一方面想尽办法向企业放权，另一方面想尽办法加强对企业的监管。为改变“政企不分”，政府也曾试图在企业法、管企业的体制框架内找到一种“管而不死、放而不乱”的“度”，但多次尝试并不成功。在漫长的20多年间我们一直在“放”与“收”之间徘徊，未能摆脱“一放就乱、一管就死”的魔咒。
• 近十多年来，政府“管企业”的体制不断加强，每个国企都有相应的行政级别，“央企”已经成为专有名词。各类企业头上都有一个所有制标签，分作体制内体制外，政府和银行对其有亲有疏。政府把国企作为行使职能的工具、推进经济增长的抓手、承担社会职能的基本单元。党政部门分兵把口，在企业之外管理着本应由股东会、董事会管理的那些人和事。结果，企业与政府绑得很紧、有多元目标、缺乏活力，面对激烈竞争的市场往往力不从心。“走出去”，有时也难以被国际市场所接受。面对这种状况，企业深感无奈，政府倍感纠结。
如何不再让“企业深感无奈、政府倍感纠结”？
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国企改革，走起
今年 3 月，国资委发布《关于开展“国企改革双百行动”企业遴选工作的通知》，决定选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业(“双百企业”)，在 2018-2020 年期间实施“国企改革双百行动”。国务院国资委近日已内部下发《国企改革“双百行动”工作方案》，“双百行动”入选企业名单也已确定。据悉，有近 400 家企业入围，其中央企有近 200 家，地方国企有 200 多家。国资委要求，入选企业于 9 月底之前上报各自综合改革方案。
笔者呼吁，面对美国的步步紧逼、面对国内金融风险的不断积累，国企改革已经到了不能再拖的地步，我们惟有以巨大的历史勇气和紧迫感推动国企改革，取得实质性突破，才能为中国经济可持续发展营造宝贵的机会。为此建议：
• 解放思想，推动混合所有制改革，让国企、民企标签退出历史舞台，将来只有上市公司与非上市公司的区别
• 打破电信、石油等领域的行政垄断，推动刘世锦呼吁的“行业混改”，实现国企与民企的“机会公平”
• 敬畏市场规律，敬畏现代企业制度的基本规律
• 下决心取消国企和国企领导人行政级别，切断国企高管与政府官员的双向流动
• 解放思想，大力推动混合所有制改革，真正实现“管资本”而非“管人管事管资产”
• 在中国联通混改的基础上，把混改的形式变为实质，即让股东大会和董事会成为公司治理的双核心，任何股东不能进行超越股东大会和董事会之外的微观干预
• 解放思想，不要把国企当成实现经济目标和稳增长的工具
• 解放思想，要理直气壮地让有能力有贡献的国企高管拿高薪。如果一个企业家能多创造几十亿的价值，给他数千万的激励又何妨
• 解放思想，该淘汰的僵尸企业要坚决出清，落实“权威人士”提出的“保人不保企”
衷心希望新一轮国企改革能取得实质性突破。此乃国企之福、民企之福、民众之福，更是国家之福。
