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作者：
高磊 万商天勤律师事务所北京办公室执行委员会委员及合伙人
崔凯 万商天勤律师事务所律师助理
来源： 微言谈法
编 者 按
地方融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方融资平台成立以后主要为地方经济和社会发展筹集资金，并在地方基础设施建设和公共服务的提升方面发挥了积极作用。
但长期以来地方融资平台运作的主要模式是以政府信用为支撑，以落实地方政府的发展目标，直接或间接地有偿筹集资金，并将资金投向地方急需发展的行业和领域，相当于地方政府除财政之外的第二个钱袋子。然而近几年来，随着中央对于地方债务的管控，地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离，地方融资平台传统的运作模式受到制约。新形势下，地方融资平台如何定位，如何转型，已成为地方政府极为关注的问题。本文从当前政策形势的分析入手，探究地方融资平台如何定位及如何转型，为地方政府深化融资平台的改革提供参考。
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一、 地方融资平台转型的必要性分析
（一） 地方经济发展的需要
地方融资平台一直以来承担着为地方经济和社会发展筹集资金，加强地方基础设施建设的重要角色，虽然目前政策上对地方融资平台有很多的限制，但是无论其如何改革，都应当不忘初心，继续更好的推动地方经济的发展。
为推动地方经济发展，开展城市建设，地方政府存在巨大的资金压力。在中央和地方分税制度下，大部分地方政府自有资金不足以覆盖大规模的城建需求。目前大力推广的PPP模式，本身也有其自身的政策限制，不能适用于所有的项目，还有支出总规模的限制。为了推动地方发展，开展城市建设，仍然还需要地方政府出资设立的地方融资平台通过转型升级，为地方的产业发展、基础设施及公共服务提升提供资金支持和智力支持。
（二）落实中央政策的需要
地方融资平台一直承担地方政府融资职能，随着中央政府对地方债务的关注，对于产生地方隐形债务风险的地方融资平台也进行了一系列的限制。
1、国发〔2014〕43号宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要融资渠道的传统融资模式的终结
国发〔2014〕43号明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”并提出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”
这意味着曾经承担政府主要融资职能的地方融资平台，已无法再依靠传统的融资模式为地方政府提供资金支持。
2、财预〔2017〕50号限制地方政府向融资平台公司注入公益性资产、储备土地
财预〔2017〕50号提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”这意味着以往通过公益性资产和土地为担保的融资模式被限制。
同时还提出“进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。” 地方融资平台的政府融资职能被进一步剥离。
3、财金〔2018〕23号限制了地方融资平台的融资渠道
财金〔2018〕23号提出“国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。”
国有金融企业曾经为地方融资平台的主要融资渠道，如今财金〔2018〕23号的出台意味着这一主要的融资渠道被限制。
（三）平台自身持续发展的需要
1、 债务规模失控，潜在偿债风险较大
当前融资平台的债务风险主要集中在存量债务到期的压力。之前融资平台还可通过“借新还旧”的方式处理存量债务，但是传统融资模式和融资渠道被限制后，地方融资平台的融资能力下降，融资成本提升，之前“借新还旧”的方式也受到限制。截至2017年末融资平台存量债务以银行存款为主，委托贷款、信托贷款、债券次之。仅从城投债到期的情况看，未来5年将是城投债集中到期极端，年均到期规模近万亿元，偿付压力整体较大。[1]
[1] 闫衍：《地方政府隐性债务风险与融资平台转型》，载于《金融市场研究》2017年5月。
2、融资模式单一，政策限制较多
一直以来，地方融资平台承担地方政府融资职能，所依赖的是政府信用及政府的财政资金。但现今根据国发〔2014〕43号和财预〔2017〕50号等政策文件的规定，地方融资平台依赖于政府而融资的模式已经受限。融资平台的融资能力下降，融资成本提升是当前融资平台亟待解决的问题。
3、运营能力不足，发展后劲不足
地方融资平台所融资金往往并非为其所用，而是用于政府的公共项目，还款也是依赖于政府的财政资金，所以长此以来，很多融资平台并非自主经营，也没有什么收益性的资产。虽然有政府所注入的部分资产，但也并非能产生现金流的资产。剥离政府融资职能之后，地方融资平台转型的基本方向是提高平台的运营能力，但是现有大多的融资平台并不具有运营的基本条件，包括可产生现金流的资产，充实的资本金，项目资源和可供投资的资金等。
4、内部管理混乱，机制保障缺失
传统的融资平台并未建立现代企业制度，而是基于政府方的控制权和影响力实现平台的管理，行政管理氛围较浓，市场化机制的匮乏导致各平台公司的活力和主动性不足。因此，需要推动建立现代企业法人制度，调整地方融资平台的管理体制，增强地方融资平台的抗风险能力和持续经营能力。
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二、 地方融资平台转型存在的问题
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如何理清地方政府与地方融资平台的关系
地方融资平台转型的基本方向是提升自身运营能力，进行市场化运作，但这是否意味着地方融资平台与地方政府完全划清关系呢？一直以来，地方融资平台承担政府融资职能，政府也赋予了地方融资平台优质的资源。若是转型一开始就划清与地方政府的关系，很多缺乏足够运营能力的平台公司靠自己的独立运作是很难持续经营下去。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力，依赖于地方政府可为其提供增信措施或隐性担保，提高资信等级。
因此，地方融资平台的转型不是说要完全脱离地方政府独立运作，而是融资平台要在法律政策允许的范围内，充分利用并盘活地方政府所能提供的资源，深化产业升级，深化公共服务及基础设施的品质，继续服务于地方经济发展；而地方政府也仍然需要在政策范围内，利用好平台公司，以服务于当地社会经济可持续发展。
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如何设计地方融资平台转型的顶层架构
现行实践中的做法有对于本地区内的融资平台进行统一整合，实行集团化运作的模式，在集团之下设子公司分别从事不同业务板块（包括了高回报和低回报的板块）。这样的模式，一来通过重组整合避免了单个平台转型的过多投入，二来通过业务整合后，低回报的公益性项目与高回报的项目同时运作，保障地方融资平台获得持续营运能力。这种重组整合，形成“一母多N”架构的模式也是笔者比较认同的顶层架构设计模式。
地方融资平台的转型需要结合本地区内平台现状因地制宜，对地方融资平台的情况全面摸底调研的基础上，做好平台公司的重组整合和转型升级的顶层架构设计。
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如何创新地方融资平台的融资模式
地方融资平台脱离政府信用之后的融资模式创新，依赖于其自身信用体系的建立。自身信用体系的建立需要改变平台公司依赖政府财政资金兜底的状况，建立自身造血功能。因此地方融资平台融资模式的创新与融资平台运营能力的提升是不可分的。当融资平台有一定的运营能力和稳定的投资收入，可以尝试一些创新型的融资模式，比如通过资产证券化、PPP、受托经营、代建等方式来拓宽融资来源，缓解资金的压力。
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如何提高融资平台的运营能力
运营能力的提升需要可产生现金流的资产，充实的资本金，项目资源和可供投资的资金。而提供这些资源和资产离不开政府的支持。正如前面提到的，转型后的地方融资平台不是与地方政府划清了界线，而是继续需要来自于地方政府的支持，并且把这种支持转化为地方经济发展的驱动力。
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如何剥离融资平台的存量债务
各地方陆续出台剥离平台公司债务的实施意见，其中陕西省和郑州市的剥离办法，很具有借鉴意义。
陕西省近期出台的《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》明确提出：为支持转型后公益类国有企业加快发展，各级政府及相关部门要对原融资平台公司已形成的政府性债务进行清理剥离，确保融资平台公司市场化转型后轻装上阵。其中纳入债务限额管理的政府债务，应由政府偿还或通过发行政府债券进行置换；政府负有担保或救济责任的债务，应根据项目的实际情况，通过转化为偿还责任债务进行置换，或政府一定付费，或直接转化为企业债务等方式分类以处置；对其他因公益性项目建设形成的债务，应加强与银行业金融机构的财务对账，按原有协议合理确定债务性质并进行处置；鼓励各级政府运用PPP模式化解政府性债务，积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。
2017年12月7日发布并实施的《郑州市人民政府关于印发郑州市政府性债务管理办法（暂行）的通知》（郑政〔2017〕42号）也明确规定：存量政府债务全部纳入预算管理，筹集资金保障到期债务及时足额偿还，制定债务风险防范化解三年方案，确保每笔债务对应有偿债来源，严守违法违规举债担保和到期债务拖延违约两条红线不能踩。
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如何调整融资平台的内部管理机制
平台公司一直以来面临着一个棘手的问题，就是政企不分，企业缺乏相对的独立性，企业内部的治理结构也较为混乱，董事会、监事会及管理层职责不清，权责不明，行政直接干预的情况较为普遍。转型后的地方融资平台应当是具有现代企业法人制度的企业，转型过程中地方融资平台首先应当建立和完善股东出资、董事会决策、监事会监督和经理层执行的现代法人治理结构，并根据需要设置相关专门委员会，明确各治理结构的组成、任期、职权范围、议事规则等事项。各治理结构应当职责清晰、运转规范、相互协调、相互制衡，并充分发挥各治理机构的决策作用、监督作用、经营管理作用和党组织的政治核心作用，确保转型后的融资平台公司即能充分体现地方政府的出资目的，又能保持独立的市场化运作，适应地方经济社会发展的需要。
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三、 地方融资平台剥离政府融资职能后的角色承担
地方融资平台转型之后作为自主经营的主体，其与市场上其他主体一同参与竞争，但与其他市场主体不同的是，其仍然需要承担推动城市发展，开展城市建设的职能。笔者认为转型后的地方融资平台可以以如下角色参与到城市建设中。
（一）作为社会资本方参与PPP项目
转型后的融资平台公司可与单独或者与施工企业及其它社会企业组成联合体，参与PPP项目，承担起城市基础设施与公共服务项目的融资、建设与运营。平台公司完全可以发挥原有基建品牌的社会效应以及当地品牌影响力，通过高质量专业工程取得自身传统业务的转型提升，另一方面，可引入专业服务管理机构对专业领域服务提供专业精细化服务，特别是与民生密切相关的环保、医疗、文旅类项目，通过在本地区有影响力的产业，全面提高当地居民生活质量和品质。[2]
[2]《浅谈地方政府融资平台转型》，http://business.sohu.com/20180505/n536773231.shtml
（二）作为工程服务类企业提供代建及项目管理服务
地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用团队，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。
（三）作为运营管理企业承接PPP及其他项目的运营工作
地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉；进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域，提供有偿服务或由政府购买服务。
（四）作为地方产业引领企业引导地方特色产业
通过股权投资扶持方式来优化产业发展与创新，由融资平台转为政府投资平台，充分发挥政府资金的引导和放大效应，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资机构和社会资本进入地区产业投资领域，推动地区创业创新和产业升级，帮助小微企业快速成长。[3]或建立产业园区，成为园区管理公司，协助政府开展招商引资，推动地方产业发展，并通过为园区内企业的服务和地方税收返回获得收益。
[3] 《浅谈地方政府融资平台转型》，http://business.sohu.com/20180505/n536773231.shtml
（五）作为国有资本管理公司做大地方国有企业
作为国有独资企业，代行地方国资委的出资人职能。利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金，发展其它产业，或参股实体企业或金融机构，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。
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四、 转型成功的案例分析
传统的地方融资平台往往依赖于地方政府投入资金或土地维持自身发展，从目前国内已经成功转型的平台公司业务拓展路径来看，目前大多业务是依托于地方政府注入经营权以保障其有持续的造血功能，比较典型的如大庆模式中将能产生稳定的现金流的存量资产打包注入地方融资平台，如将公交与公交站场线路一体化、停车场、新能源等打包在一起，将路灯与合同能源管理打包在一起。
另外，还有仙桃的运营模式为利用融资平台打造水乡田园综合体，打造地方特色产业，并向国开行融得资金，再利用资金进行厕所革命，旅游分流和体育设施修建，改善当地人居环境，并且协助引进龙头企业发展当地农村经济，不仅打破了传统的融资模式，还打造了地方的特色产业，值得借鉴。这种模式创新是地方融资平台在市场上运营竞争力的保障。经营权的注入并非完全保障了地方融资平台转型的成功，还需要地方平台公司花心思去创新经营模式，以保证地方融资平台运营的高效，且更好的推动地方社会经济的发展。接下来，笔者重点分析以下两个成功转型案例，进一步探究地方融资平台如何依托政府，打破融资限制，实现转型升级的。
案例一：地方融资平台的产业化之路——贵州省龙里县政府融资平台转型[4]
[4]《龙里县积极推动政府投融资平台 “三化”转型发展》，http://www.gog.cn/zonghe/system/2016/12/29/015312944.shtml
2015年以来，贵州省龙里县以整合重组、完善制度、公私合作为着力点，通过运营模式和机制创新，推动政府融资平台向“实体化”“市场化”“产业化”转型发展，化解政府债务危机，破解政府融资难题，为经济社会发展注入新活力。2016年7月，贵州贵龙实业集团在“新四板”挂牌上市，成为贵州省首家上市政府投融资公司。
（1）顶层架构设计（重组整合，形成“一母多N”架构）
整合重组，实行集团化运作。龙里县委、县政府在充分调研的基础上，经反复研究讨论，于2015年12月出台《龙里县政府融资平台公司整合重组方案》，分别以县国资公司和贵龙城投公司为主体，将县供排水公司、县物资公司、县工投公司、交投公司等11家国有资产公司、投融资平台公司，整合组建贵州腾龙实业集团和贵州贵龙实业集团两大集团公司，形成“一母多N”模式架构。
（2）注入优质资源、运营资产，增强运营能力
通过对投融资平台、国有企业进行资产重组，整合优质资源，将其中竞争性业务进行归并和注入相应资产。在保留各集团子公司资产不变基础上，对县域内各类国有资产、经营管理权和存量土地等资源经评估，根据两大集团公司经营范围，按所属行业分类归入两大集团公司及其相应子公司，改变原来一些融资平台公司有形无实运作状态，进一步壮大融资平台实力，增强自我“造血”能力和融资能力。
（3）剥离原有债务
剥离债务，实现政企分开。将重组前的11家公司债务进行剥离，原有债务由政府承担，让重组后的两大集团轻装上阵。规定两大集团公司年利润的20%上缴县政府，县政府将该利润用于偿还原剥离债务，剩余80%用于企业自主经营发展。明确两大集团作为城市建设融资主体、建设主体、运营主体，将原属水务局、文旅局、农工局等单位实施的水利、旅游及农业等项目全部划归集团公司实施，原行政事业单位在项目建设中只履行监督、指导职能。集团公司重组后建设所产生的新债务列为集团债务，政府不担保、不背债、不兜底，彻底改变原来由政府担保兜底状况，减轻财政压力，真正实现政企分开。
（4）建立现代企业制度、完善公司内部管理制度
通过建立现代企业制度、完善公司内部管理制度、理顺规范公司管理模式，增强集团公司市场竞争力，加快市场化发展步伐。一是完善法人治理结构，确保企业化运作。完善以董事会为核心的法人治理结构，充分发挥党委政治核心作用，按照公司法人制度依法设立公司董事会、监事会、党委、经营班子、工会等机构，由集团董事会设董事长、副董事长、董事等相应职务，建立科学合理用人机制，委任专人担任相关职务，严格履行相关职责，切实解决原先由机关事业单位局长兼任下属企业负责人、监督不到位、执行效率低等问题，确保实现企业化、市场化运作。二是规范企业内部管理，确保企业健康发展。建立健全集团公司章程、“三重一大”决策制度实施暂行办法、董事会议制度，确保集团公司对下属各子公司有绝对管理权，政府不得干涉，下属子公司只对集团公司负责，形成由集团公司向县政府报告、各子公司向总公司报告运行模式，提高集团公司经营管理能力。三是创新考核评价机制，激发干事创业热情。集团高管薪酬严格依照县管国有企业领导人员管理办法执行，普通职工薪酬标准由集团公司根据实际情况制定，并报县国资委备案。推行集团公司高管年薪月发制度，基本薪酬占年薪总额60%，按月发放，绩效占40%，根据年度目标考核结果发放。建立完善目标任务考核办法，加强对集团公司管理。注重考核结果运用，将个人薪酬与年度目标考核挂钩，根据年度目标考核结果进行奖惩，激发干部职工的干事创业热情。
（5）依托掌握的土地资源和项目资源与社会资本合作经营
贵州贵龙实业集团以土地作价持股40%，与龙里县万顺商贸有限公司、贵州万龙石化有限公司共同投资新建两座二级加油站，拓宽公司盈利渠道。贵州贵龙实业集团以贵龙新苑综合市场项目入股，与中铁贵州旅游文化发展有限公司、贵阳兴隆物业有限公司联合成立中铁吉达房地产开发有限公司，对中铁贵龙新苑综合市场进行合作开发。
（6）参与PPP项目推介
贵龙、腾龙两大集团公司积极开展项目推介，吸引社会资本参与污水、旅游、水利、交通等基础设施建设。总投资10亿元的龙里县大草原旅游综合开发项目，由贵州腾龙集团引进社会资本贵州南方卓越投资运营管理集团有限公司采取PPP模式进行建设运营，目前项目公司已组建完毕，索道项目开始动工建设。
（7）发挥国有资本资金优势、技术优势、管理优势和非国有资本的活力、创造力，通过集团下属子公司与其他国企、私企联合成立公司
贵州贵龙实业集团下属子公司与央企中国七冶建设有限公司及三家民营企业联合成立贵州七冶贵龙建设有限公司，完成贵州快递物流园基础设施建设，承建贵州职教城公共实训中心项目、黔南州人民医院新院行政楼等项目。目前该公司总产值15亿元，总签约项目金额56亿元，2016年上半年完成税收9000万元。
案例二：如何突破融资限制——江西省萍乡市经济开发区汇丰投资开发有限公司的转型发展[5]
[5]《地方投融资平台转型案例分析：江西省萍乡市经济开发区汇丰投资转型发展》，https://mp.weixin.qq.com/s/KgQSKBEDglB6FM84xx6nEA
汇丰投资有限公司作为萍乡市经济技术开发区唯一的基础设施建设投融资主体和土地一级开发经营主体，在区域经济、经营垄断性、土地资产、政府支持等方面具备的突出优势。由于被列入银监会监管名单，汇丰投资的银行贷款、公司债发行均受到限制。
（1）为了突破融资限制，公司2013年开始启动金融参股布局，以8亿元参股江西银行，成为其第四大股东，同时与江西银行合作成立江西融资租赁股份有限公司，后者为汇丰投资带来了稳定的投资收益，并是其保持充分流动性的重要补充。
（2）公司以5000万元参股中证机构间报价系统股份有限公司，获得0.66%的股份，通过后者为各类私募产品提供报价、发行、转让、登记、结算服务等功能，与公司以及经开区企业对接资本市场搭建更加顺畅的平台。
（3）汇丰投资还在获取政策性贷款和吸引社会资本上积极作为，以摆脱资金瓶颈。2013年，汇丰投资启动萍乡市海绵城市建设，萍实公园、市民广场等项目的成功建设，助力萍乡市成为全国海绵城市示范城市，并获得海绵城市专项资金。2016——2017年，公司计划扩大海绵项目投资规模至40亿元，结合政策性专项资金并引入社会资本，以PPP模式发挥杠杆效应，成为萍乡市海绵城市主要项目投资主体。另外，汇丰投资与江西立晟达新能源有限责任公司共同出资成立江西汇达电业发展有限公司，从2014年开始布局萍乡市乃至江西省范围内的屋顶分布式发电项目，3年计划投资规模220MWp，2014年底萍乡市创业孵化园2 MWp发电示范项目已经投产发电。屋顶分布式光伏项目是国家重点支持产业项目，项目投资受到国开行专项贷款支持，能够享受优惠资金成本。
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