作者: 杨建顺，法学博士，中国人民大学法学院教授。原载于《检察日报》2014年12月31日。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出全面推进依法治国的总目标，体现了以良法求善治的科学方法论。修改后行政诉讼法（下称新法）着重解决行政诉讼中存在的立案难、审理难、执行难等突出问题，体现了注重稳定性、延续性和发展性的特点。

一、对行政诉讼和行政行为进行了概念完善

新法将现行行政诉讼法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，并规定“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”这实现了对行政法学核心概念“行政行为”的正确表述，完成了行政主体概念范畴的全面构建，扩展了行政诉讼的被告适格，将行政主体的涵盖范围扩展至法律、法规、规章授权的组织。

需要注意的是，现行行政诉讼法采纳的是法律法规授权说，而2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《行政诉讼问题的解释》）、2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和新法采纳的都是法律法规规章授权说。可见，上述规定尚存在如何协调一致的问题，有待进一步深入研究。

二、对立法目的有了进一步认识

新法努力做到切实揭示行政诉讼的立法目的，变“保证人民法院正确、及时审理行政案件”为“保证人民法院公正、及时审理行政案件”，揭示了对程序正义理念的确认。添加“解决行政争议”，表明一种价值取向，很有意义。变“维护和监督行政机关依法行使行政职权”为“监督行政机关依法行使职权”，回应了民众诉求；而将“行政职权”改为“职权”，则是一种拓展司法审查功用的体现，也是表述规范化的内在要求。

三、对行政诉讼的基本原则进行了补充完善

新法沿用了一般原则的规定，并对行政诉讼的特殊原则进行了修正完善。

一是审查行政行为合法性的原则。新法将“对具体行政行为是否合法进行审查”改为“对行政行为是否合法进行审查”。对司法审查的范围进行了拓展，有合法性审查也有合理性审查（有限的），但对“合法性审查原则”的表述没有作出修正，值得商榷。

二是选择复议的原则。既可以先申请复议，对复议决定不服的提起诉讼，也可以直接向法院提起诉讼。该原则的沿用值得肯定。

三是行政行为不因诉讼而停止执行的原则。在申请停止执行的主体上添加了“或者利害关系人”，与诉讼原告的相关规定相吻合；在社会公共利益之前添加“国家利益”，很有必要。在确认不停止执行原则的基础上，对例外情形予以科学安排，并赋予法官更大的裁量权，值得称道。增加规定“当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次”，并列明了裁定先予执行的具体情形，明确规定了救济途径，同样予以“一次”的限定，宣示了不停止裁定的执行。该规定具有较强的实效性。

四是行政诉讼不适用调解的原则。新法沿用了不适用调解原则，并对例外情形作出规定：“但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“自由裁量”的概念用在这里很恰当。增加但书，列明调解情形，使制度更具有弹性和活力。

五是司法变更有限的原则。新法的规定有限地拓展了司法变更权的适用范围，在“行政处罚明显不当”的基础上添加“或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，具有必要性。这种拓展的有限性，使由法官直接予以变更没有违反司法权有限的原则和司法谦抑的原则，也没有违反行政权力运作的规律，值得肯定。

四、对行政诉讼的受案范围进行了充实完善

扩大行政诉讼的受案范围是世界性的发展趋势。行政诉讼的受案范围应当拓展，也是我国理论界和实务界的共识。

增设立案中对当事人的诉权保护机制。新法不仅规定了法院要保障起诉的权利，还明确了行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件，这里予以分别规定，具有宣示、警示作用。

对受案范围进行了确认和承继。现行行政诉讼法对受案范围的规定采取了混合模式：概括规定，肯定的列举加兜底性规定，否定的穷尽列举。《行政诉讼问题的解释》则作了相应补充，使行政诉讼的受案范围比较全面。新法对现行行政诉讼法的模式进一步补充和完善，呈现出极强的承继性和发展性。从种类上看，由8项增至12项，实现了扩大行政诉讼受案范围的修法意图。改“公民、法人和其他组织”为“公民、法人或者其他组织”，强调个体的诉权，删除了“对下列……不服”的表述，直接规定“提起的下列诉讼”，为所列事项的多样化提供了可能。列举可以起诉的事项后，设个兜底条款，使其他权益都能纳入其中。同时，规定“受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，可期待性很大。应充分利用个别立法来拓展行政诉讼的受案范围。

将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。新法将其他规范性文件（规定）纳入受案范围，而没有将规章以上的规范纳入，并将“行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”列为一并请求审查的对象，在很大程度上扩大了行政诉讼受案范围。

将内部行为排除在行政诉讼受案范围之外。新法没有将内部行为纳入受案范围，这也是各国的通行做法。内部行为不应当纳入行政诉讼之中，可以通过仲裁途径解决。

将部分行政合同纳入受案范围。关于行政合同能不能纳入受案范围，立法者进行了巧妙处理，规定法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”诉讼，为行政合同全面纳入受案范围提供了重要的立法支持。

对否定的穷尽列举进行了完全承继。现行行政诉讼法第12条是一个完全的列举，可是，《行政诉讼问题的解释》又在这一基础上列出新的不在受案范围之内的事项。这种做法符合实质法治主义，却不符合形式法治主义。所以，新法沿用了现行行政诉讼法的规定，并未作出任何更改。

五、为解决行政诉讼执行难增设了路径和手段

与现行行政诉讼法第65条规定相比，新法在需要执行的法律文书中增加了“调解书”。而行政诉讼实践中存在的最大问题就是不执行。为确保法院的判决得到执行，新法增设了相关路径和手段。比如在规定期限内不履行（判决、裁定、调解书）的从期满之日起对行政机关负责人罚款的规定，具有威慑力。增加“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”的手段。明确规定“可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，这可能存在如何提供相关制度支撑、法律如何实施的问题。

新法规定的“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，可作为阶段性的做法，但不是长久之计。后面一句“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，可以补救前面的不足。新法沿用现行行政诉讼法的规定也体现了确认和承继，但没有和行政强制法进行必要的衔接。

声明：凡注明来源的作品，均转载自其它媒体，目的在于传递正能量，分享法学学术思想，本平台的公益性，并不代表赞同其观点和其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用，请及时指出，编者则会即予改正。法学中国