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作者简介：
靳林明，世泽律师事务所合伙人；发改委、财政部双库专家。
操铭，世泽律师事务所律师助理，主要执业领域为PPP、房地产及公司事务等。
当前我国经济发展的关键词逐渐从“降杆杠”转向“稳杠杆”，而基建再度成为稳增长的“顶梁柱”。一波基建政策的密集出台，带动了地方财政支出加快、地方债发行提速以及PPP的逐步规范，基建投资有望触底反弹，冬去春来。同时，此次基建热潮不只是量的扩容，同时也伴随着质的要求。
一、融资渠道拓宽，鼓励基建扶贫
1、鼓励市场资金向基建领域投入
2018年8月17日，中国银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》（银保监办发〔2018〕76号，“76号文”），指出要“支持基础设施领域补短板，推动有效投资稳定增长。在不增加地方政府隐性债务的前提下，加大对资本金到位、运作规范的基础设施补短板项目的信贷投放。保险资金要发挥长期投资优势，通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式，积极服务国家重大战略、重点工程和重要项目。”意在引导市场资金向基建领域投入。
2、欠发达地区政策倾斜
2018年5月11日，上交所发布《扶贫专项公司债券融资监管问答》，紧接其后，5月18日，深交所发布《深圳证券交易所扶贫专项公司债券相关问题解答》，明确对经济欠发达地区基建投资的支持，创新扶贫专项债这一公司债券新品种，引导基建投资向欠发达地区涌流。
两文件均鼓励和支持注册地在国家扶贫开发工作重点县、集中连片特殊困难地区或“深度贫困地区”的企业，以及注册地不在贫困地区但有实际精准扶贫项目融资需求的企业发行扶贫债券，“鼓励募集资金用于基础设施建设、易地扶贫搬迁、产业扶贫、就业扶贫、生态环保扶贫等领域的精准扶贫项目，通过市场化法制化的‘造血’功能推动贫困地区经济发展。”对于发行扶贫专项公司债券的，落实即报即审、专人对接、专项审核等支持措施，安排专人负责扶贫专项债券项目审核工作，在同等条件下进一步提高扶贫债券审核效率。
二、鼓励政策出台，民航等领域投资回春
1、鼓励加快推进基建投入
2018年8月22日，国家发改委、民航局联合发布《关于印发<民航领域鼓励民间投资项目清单>的通知》（民航发〔2018〕83号，“《通知》”），《通知》提出有关部门应当“加强清单项目宣传推介、抓好组织实施、服务监管等工作，促进民间资本进得来、能发展，切实激发民间资本进入民航领域的积极性。对已明确投资方的项目，从‘项目落地’、‘能发展’的角度，加快推进项目前期工作和实施建设，力争尽快投产形成示范效应；对于尚未确定投资方的项目，应积极创造条件尽快确定民间投资方。”《通知》涵盖了运输机场建设、通用机场建设、货运物流、飞机维修、航空救援、旅客过夜用房、通用航空制造、无人机物流配送与飞行校验、航行新技术、大数据及互联网+等多个领域，将吸引大量社会资金进入民用航空的建设。
2018年9月7日，国家能源局下发《关于加快推进一批输变电重点工程规划建设工作的通知》。通知指出，为加大基础设施领域补短板力度，发挥重点电网工程在优化投资结构、清洁能源消纳、电力精准扶贫等方面的重要作用，将加快推进青海-河南特直、张北-雄安特交等9项重点输变电工程建设。从稳增长的角度看，配电网建设更具有长期促进作用，实现电力网络全面覆盖的同时，也将带动其他基础设施领域的发展。
2、轨道交通投资开闸
轨道交通对经济拉动非常明显，除了建设过程中相关产业直接受益外，站场周边房地产、商业等都是未来经济增长点。早前受部分轨道交通项目违规影响，国家发改委一度收紧轨道交通项目的审批。但近期，国家发改委接连批复《长春市第三期城市轨道交通建设规划》、《苏州市城市轨道交通第三期建设规划（2018～2023年）》，此举意味着轨道交通投资审批闸门正在缓缓开启。
2018年5月21日发布的《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）对城市轨道交通的运营提出了技术方面的要求；2018年6月28日，国务院发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）则体现了对轨道交通投融资“质”和“量”的把控，一方面认可了发展城市轨道交通的重大意义，同时也要求“以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，合理把握建设规模和节奏，切实提高城市轨道交通发展质量，确保与城市发展水平相适应。”“申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。”通过更加严格的申报条件，控制各地轨道交通发展的节奏，防止大拆大建、一哄而上，保证城市轨道交通发展的质量和水平。
三、“多快好省”，加速发行政府专项债券
地方政府融资应当“开前门、堵后门”已成共识，从禁止地方政府发行债券到鼓励地方政府债券发行，从个别省市的零星试水到“渐入佳境”，地方政府正在逐渐适应政策的变化。但是要实现缓解地方财力紧张、实现拉动经济扩大消费的目的，尚需要地方政府债券的发行进一步提速，手中有粮，才能心里不慌。
2018年7月30日，财政部印发《地方政府债券公开承销发行业务规程》，8月14日，又印发《地方政府债券弹性招标发行业务规程》，通过采用公开承销、弹性招标的发行方式，吸收更多市场投资者参与地方政府债券的认购，同时也进一步提高债券发行效率。
解决了地方政府“发了债券卖不完”的顾虑，2018年8月14日，财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号），其核心内容可用“多、快、好、省”概括。
“多”--发行进度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%；
“快”—加快专项债券发行前期准备工作，加快专项债券资金拨付使用，加强债券信息报送；
“好”—提升专项债券发行市场化水平，优化债券发行程序；
“省”—简化债券信息披露流程。足见鼓励地方政府发行政府债券之决心。
地方政府专项债券加快发行，对以基建投资稳增长将起到重要支撑作用，对于在建项目的支持效果也有望在近期显现。
四、隐性债务继续收紧，国企、城投平台严格监管
一边是对地方政府债券的持续扩容，另一边对地方政府的隐性债务的围追堵截也并未松懈。2018年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（“征求意见稿”），征求意见稿虽未生效，但其政策指向已经跃然纸上，对于政府购买服支出，要严格执行“先有预算、后购买服务”，旨在严禁以政府购买服务名义违法违规举债融资。
此外，还有两个“只闻其名，不见其形”的神秘文件在坊间流传，也即《中共中央关于关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》，目前这两份文件已由财政部下达各地财政部门，但内容并未公开。网传的文件核心内容主要是“要求分类清查地方政府及其下属各类投融资平台债务”、“坚决遏制隐性债务增长，同时妥善化解存量债务”，虽从无查证，但可以确定前述文件正是对上半年各地隐性债务摸底行动的呼应。
除对地方政府提出要求，近期政策文件对城投平台、地方国企也是宽严相济。对于平台公司的资金需求，76号文提出“积极配合地方政府对在建基础设施项目的建设情况和融资需求进行调查分析，按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。”同时，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》要求“厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。”
五、从“量”到“质”，有序推进PPP发展
此前PPP项目清理整顿风暴风起云涌，PPP模式承受了本不该承受的“非议”。如今随着清库接近尾声，PPP行业也在逐渐回暖，加之“稳住投资保增长”重任当前，基础设施建设领域投资逐渐加大，在PPP领域的体现更加明显。
近日，财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》（“《实施意见》”），虽然从公开途径尚未看到《实施意见》的全文，但其中的几项重点内容已经引起了业界热议。
◥一是指出规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。此前对于PPP政府付费义务是否属于隐性债务争论不休，始终没有官方定论，地方政府也踟蹰不前，PPP的推行受到严重阻碍。因此在下一轮PPP发展热潮之前，最重要的工作就是厘清“真PPP”与违规举债之间的界限。规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项，是政府为公众享受公共服务提供的经常性补贴支出，在当年及中长期财政预算中安排列支，不应当归属于地方政府隐形债务。
◥二是提出原则上不再开展完全政府付费项目。从措辞来看，并非是完全禁止政府付费类的PPP项目，而是对政府付费类的PPP项目采取更加审慎的态度。此前频发的拉长版BT等“李鬼”连累了规范运作的“李逵”，市场难免杯弓蛇影。对于PPP项目来说，重点不是由谁付费，而是项目本身的规范性。此前《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》已经要求财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式，既然已有文件要求，难道能“说散就散”？
六、小结
在国内经济增速放缓，外部环境发生巨变的背景下，基建投资被寄予厚望。2018年9月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时指出，要贯彻党中央、国务院部署，聚焦补短板扩大有效投资，按照既不过度依赖投资、也不能不要投资、防止大起大落的要求，稳住投资保持正常增长，这也是深化供给侧结构性改革、带动就业的重要举措。同日，国家发改委就“加大基础设施领域补短板力度稳定有效投资”有关情况举行发布会，会上提出，要“在坚决有效防范地方政府债务风险的前提下，加大基础设施等领域补短板力度，稳定有效投资，不断提高投资效益，确保把有限的资金投向那些能够增加有效供给、补齐发展短板的领域，推动实现高质量发展。”会议精神与政策文件为基建投资蓄足马力，我们不妨静等风来。
