原标题：诺德豪斯：设计全球气候变暖协议中的经济议题 | 比较
编者语：
来源/微信公众订阅号“比较”William D. Nordhaus，美国最有影响力的50位经济学家之一，全球研究气候变化经济学的顶级分析师之一。耶鲁大学经济学Sterling讲座教授。1967年获得MIT经济学博士学位（师从保罗·萨缪尔森和罗伯特·索洛）后，即成为耶鲁大学的教员，并于1973年晋升为经济学教授。他同时还是耶鲁大学林学和环境研究院的教授。诺德豪斯的主要研究领域包括：增长经济学、工资与价格、生态管理经济学、转型经济学等。他与萨缪尔森合著的经典教科书《经济学》畅销全球，被翻译成多种语言。本文是作者为2009年3月10~12日在哥本哈根举行的“气候变化：全球风险、挑战和决策”会议而准备的论文。敬请阅读。
引言
气候变化涉及两种文化。自然科学令人满意地描述了气候变化的地理影响，全球变暖背后的科学也已建立起来。但是，人们很难准确得知气候变化的确切轨迹，因为经济活动会通过温室气体排放、碳循环及地球和海洋系统产生一连串的不确定性，因此，经济分析只能将这些科学发现作为考虑因素。
但是，设计一套能有效控制气候变化的政治和经济战略需要用第二种文化，即社会科学，来分析如何利用现有的经济和政治体系高效且低成本地实现我们的气候目标。这第二个任务涉及的问题迥然不同于那些自然科学问题。它要求我们考虑如下几个方面的问题：气候变化对经济和非市场活动的影响；减缓气候变化的成本；在考虑气候变化成本和收益的同时，如何选择减排的规模和时机；非对称和不可逆损害的风险；以及实施这些减排所需的政策工具。
本文关注的主要是上述最后一个问题，即政策工具的设计。也就是说，我将要讨论的问题是，如何在国家和地区层面上，有效且高效地实施气候政策，以达到我们设定的气候目标。我之所以认为这个问题很重要，是因为目前《京都议定书》（以下将称之为“京都模式”）中所包含的方法已经不能很好地实现人们减缓气候变化的目标了。现有的方法，效率较低且效果不理想，需要进行修补或者被彻底取代。
一个难以忽视的经济真相
本文主要分析最重要的温室气体二氧化碳。气候变化经济学非常简单易懂。几乎每项人类活动都会直接或间接地需要燃烧化石燃料，由此产生的二氧化碳将排入大气层中。二氧化碳的排放具有外部性，即市场无法解决的社会后果。这类市场失灵之所以产生，是因为人们不需为他的排放支付当前和未来成本。
如果经济学只能为政策提供一点最基本的内容，那就是确保所有地方的所有人在未来任何时候，都要面对一个碳使用市场价格，该价格能够反映人们活动的社会成本，从而矫正这种市场失灵。如果经济主体，包括成千的政府、上百万的企业、数十亿的人们，每年都要作出数以万亿计有关消费、投资和创新的恰当决策，他们就必须面对碳使用的真实价格。
我将简要地阐述这一思路。提高碳的市场价格可以通过下面四种机制为碳减排提供强有力的激励：
第一，它为消费者提供了信号：哪些商品和服务会产生较高的碳排放，因此应该尽量少使用。第二，它为生产者提供了信号：哪些投入（如煤炭发电）会用到更多的碳，哪些投入（如风力发电）则较少或几乎不会用到碳，因而会促使生产者转向低碳技术。第三，较高的碳价给投资者和创新者开发、引进低碳产品与生产过程提供了市场信号和经济激励，这最终将导致目前的碳密集型技术被取代。最后且最为精妙的是，对碳进行定价能减少从事上述三项工作的市场参与者所需要的信息。当然，给碳赋予一个市场价格并不一定就奇迹般地奏效。在能源市场和其他市场上，仍存在许多外部性和市场不完善。但是，如果缺乏一个强有力的价格信号，即使想以一种不太有效的方式来作出大量决策，也不太可能。
这是来自经济学的一个难以忽视的真相：提高碳价将影响不同空间、时间、国家和部门的大量决策及决策者，从而使其成为碳政策得到实施的一个必要条件。
不参与的高成本
经济学得出了关于气候变化政策的第二个重要真相。一项有效率的全球变暖政策的分析基础是极其简单的。因为全球变暖是全球性公共品，任何地区的任何人都必须面对同样的价格。
要解决像全球变暖这样的全球性公共品问题，之所以会有很大的困难，是因为人们参与其中减轻其损害的激励有很大的不同。这些激励差异反映了人们对损害程度、收入水平、政治结构、环保态度和国家规模上的不同理解和感知。例如，俄罗斯可能会认为它可以从全球适度变暖中获益，而那些低洼国家则认为对它们来说全球变暖将是灾难性的。即使是在美国，能源出口地区都抵制对碳燃料征税，而其他一些地区却以环保为导向，早已出台了限制碳排放的地方性法规。
根据当前的国际协议，在采取措施限制碳排放这一议题上，不同国家负有不同责任。在《京都议定书》中，附件一国家（即发达的工业化国家。——编者注）必须限制它们的排放量，而非附件一国家（即发展中国家）则面临多种非约束性承诺，而且也有资格参与“清洁发展机制”（clean development mechanism，CDM）。此外，虽然一些国家已经实施了强有力的内部机制来控制排放，通常也只覆盖了国家排放量的一小部分。例如，欧洲排放交易体系只覆盖了欧盟一半的排放量。
一个核心问题是，当前的国际控制体系是一个大杂烩，而且不是一个完全参与的体系，因此本质上是无效率的。经济研究的新证据表明，不参与的成本远高于人们之前所认为的水平。
我们可以通过一个“参与函数”来简化讨论。参与函数是用数学表达式来描述部分参与的成本。这一方法假设，一些国家协同采取减排行动，而其余国家没有进行任何减排。这一假设大体上符合当前京都模式的结构。使用这个典型的假设，我们能够估计不完全参与的成本。
估计的结果与事实非常相符。1990年，包括美国在内的附件一国家，占了全球二氧化碳排放量的66%。在66%的参与率上，不完全参与的成本是完全参与成本的2.1倍。然而，到2010年（随着美国份额的逐渐缩减以及发展中国家份额的不断增加），估计的参与率却只有33%。据我们的估计，此时，不完全参与的成本7.4倍于实现相同减排量但各国完全参与时的成本（参见图1）。
我们同时估计了完成这些远大目标（如一些欧洲国家制定的2℃目标）所需的参与条件。我们的研究表明，要在21世纪中期实现这一目标，必须要接近全球普遍参与才行。
针对人们就不参与提出的批评，一个回应是，《京都议定书》的总量管制和排放交易体系实际上通过清洁发展机制扩大了参与程度。我认为由清洁发展机制带来的减排量是微不足道的。事实上，根本没有办法证明该项目降低了各参与国的排放量，尽管清洁发展机制一直被认为是减排的主要来源。根据某项估算，欧洲排放交易体系中绝大多数减排都来自清洁发展机制。但是，根据世界银行的报告，在第一个预算期间，清洁发展机制只促成了1.3亿吨二氧化碳减排，同时却额外产生了2.8亿吨二氧化碳排放。我们看到许多企业积极踊跃地提供清洁发展机制下的排放额度。我们可能正趋向另一套不透明的政策工具组合，那就是环境的抵押贷款支持证券（MBS）。
显然，任何有关气候变化的协议，无论是遵循京都模式还是基于碳税体系，都有不参与的问题。令人遗憾的是，京都模式试图将发展中国家纳入这一体系，以此来解决不参与的问题，但事实上我们并不清楚发展中国家在清洁发展机制下到底实施了多大程度的减排。这是一种没有未来的假象。
经济学给出的第二个基本论点是：统一减排水平上的普遍参与是有效率的全球变暖机制的重要组成部分。不参与的成本极其高昂。一项粗略的估计表明，如果有一半的全球排放可以不受全球变暖协议的约束，由此带来的惩罚性成本大约会增加250%。
统一的碳税
在设计旨在控制全球变暖的经济制度时，最具争议的政策问题可能是政策决策究竟是取决于以数量为基础的约束还是取决于以价格为基础的约束。更具体地说，这个问题涉及总量管制和排放交易制度（如写入《京都议定书》的类似体系）和碳税制度（如为限制汽油或烟草消费而引入的税制）的相对优势。
京都模式的数量型制度已广为人知。因此，我将简要介绍碳税方法。其精确的定义为：国内统一的碳排放税制度。根据这一方法，各国愿意以国际统一的“碳价”或“碳税”来惩罚碳排放。从概念上说，碳税就是一种动态有效的庇古税，它可以用来平衡额外排放的边际社会成本和边际社会收益。碳价可以通过估计温室气体浓度或气温变化被限制在某个 “危险干预”（dangerous interference）水平之下所需的成本来确定。从概念上说，税收（或碳价）在所有国家和部门中都应当相等。如任何其他制度一样，现实与理想状态总会有很大的差距，但是在设计碳税制度时，头脑中保持这种概念上的理想状态还是非常重要的。
碳税制度的一个重要特征是，国内可以自行征税并保留税收收入。很自然，这种税收体系符合国内财政体系，且应当被视为所有国家筹集所需收入的一个替代机制。设计碳税制度并不是为公益事业提供收入，其主要目的是提高碳价，同时让国家保有按国内优先次序使用这些收入的权力。
所有这些都使合理的碳税成为一个开放性问题。我已在一系列的模型试验中研究了这个问题。图2显示了最新的DICE模型（2007年）对碳的社会成本的估计。值得注意的是（对碳的社会成本的估计，几乎在所有模型和年份中都很稳健），碳的社会成本和合理的碳税在未来几年将会显著上升：剔除通胀因素后每年约为4%。
碳税与总量管制和排放交易的比较
关于总量管制和排放交易与碳税相对优势的争论，已经从学术杂志转向了立法机关和科学会议。这并非一件简单的事情，但我认为京都模式所面临的困难并没有得到恰当的评估。我将简述为什么价格型方法，例如统一碳税，有着更优越的效率和分配特性。
首先，税收体系是成熟且被普遍使用的政策工具。国家使用税收的历史有数世纪之久，人们也很好地理解了其特性。每个国家都在使用税收工具，都有征税机关、征税者，而且都需要收入来源。但是，我们没有任何关于国际总量管制和排放交易的经验，对它的认识几乎为零。正如军事规划者使用一种完全未经检验的武器来防御严重的威胁是极不负责任的行为，国际社会依赖于像国际总量管制和排放交易这一未经检验的制度来预防危险的气候变化，同样是极为冒险的行为。
与此相关的一点是，在设定排放目标的情况下，数量限制会导致市场碳价的剧烈波动。碳价波动性增大是因为许可证的供给和需求都缺乏弹性。我回顾了在美国二氧化硫交易体系和欧盟国家二氧化碳交易体系下可转让许可证市场价格的历史波动情况。经研究发现，这些价格极具波动性。二氧化硫交易体制是一项有用的实验研究，因为它具有一系列相对稳定的规则，是一套成熟的体系，并且有将近20年的经验。图3比较了二氧化硫的价格和另外两个重要价格（石油和股票价格）的波动性。使用最新数据，我们发现美国二氧化硫排放额的价格几乎是股票价格波动程度的3陪，是石油价格波动的2倍。欧洲排放交易体系覆盖的国家二氧化碳排放额价格的波动性同样很大：仅从2008年10月到2009年2月这段期间，这些国家每吨二氧化碳排放额的价格就在9~24欧元之间浮动（参见图4）。
应当强调的是，配额价格的高波动性并不仅仅源于政策失误，还源于这种工具内在的一些因素。价格高波动性的经济成本高昂，而且也无法给私人部门决策者提供协调一致的信号。显而易见的是，碳税能够提供协调一致的信号，并且不会逐年甚至逐日出现如此大的波动。
此外，税收方法比数量方法更容易获取收入，而且价格型方法导致了更少的额外税收扭曲。相对于数量限制而言，税收方法下出现腐败和金融诈骗的机会也更少，这是因为税收方法不会造成鼓励寻租行为的人为稀缺。
当然，碳税也有其明显的劣势，即它并不会引导世界经济趋向一个特定的气候目标，如二氧化碳的浓度限制或全球气温限制。这表明，碳税不能保证地球处于气候体系“危险的人为干预”（dangerous anthropogenic interferences）的安全边界。在我看来，数量限制的优势在很大程度上是一种错觉。我们目前并不知晓多大的排放量实际上会导致“危险干预”，或者是否存在“危险干预”，甚或像京都模式这样的体系意味着怎样的全球气候变化。我们可能会犯一个很大的错误——不管偏高还是偏低——并且可能会强加一个过于严格和成本高昂，或过于宽松的数量限制。换言之，不管我们设定的初始目标怎样，几乎可以肯定它对税收或数量而言都是不正确的。此外，无论是目前的体系还是被提议的修正版本，由于存在较高的不参与水平，效率都很低下，而且没法实现严格的环境目标。
这就引出了关于这两个体系的最终观点。碳税模型为各国参与气候条约提供了良好的方式。目前，加入京都限量协议的国家将不得不面临就它们减排程度的高度政治化且不确定的谈判。假定你是一个中等规模的开放经济体，与美国、俄罗斯或欧洲休戚相关，并且你正在考虑是否参与当前的京都模式。你可能会担心气候变化的长期影响，甚至迫切希望加入这一阵营以确保它的成功。但在现实中，你仍有可能会非常谨慎，因为你会担心大国给你施加的巨大压力。在京都模式下，你的排放承诺界定并不清晰。你和其他新加入的国家将受到巨大的压力，进行大幅减排，这样那些大国就可以少减排一点。
在当前的京都模式下，这一系列的谈判你应该是避之唯恐不及。因此，为什么自1997年初始谈判以来，并没有太多国家愿意加入《京都议定书》，就不难理解了。相反，在碳税模式下，各国只需保证他们国内的碳价符合国际标准规定的水平即可。如果我是一个小国，担心气候变化且迫切希望参与共同努力，但同时也担忧大国可能会给我施加巨大的压力，那我肯定会觉得碳税方法更具吸引力。选择支持一个最低碳价也并非不用付出任何代价，但至少它是一种透明且相对直接的方式；对于那些在思考要不要加入的国家而言，能够弄明白它们所签订的究竟为何物。
当前总量管制和排放交易体系中的问题
目前国际社会正在对京都模式进行一次豪赌，其赌注是京都模式所包含的总量管制和排放交易能够有效减缓全球变暖。新一届美国政府倡导美国采用这一体系，为解决全球问题贡献自己的力量，美国国会的主要立法也都坚定地站在总量管制和排放交易这一阵营。
但是，正如我在上文表明的那样，总量管制和排放交易方法并不是什么好的机制选择。它并没有在国际环境中得到检验，它未能实现接近普遍参与的结果，如上所述它有其内在的缺陷。因此，京都模式，即使得到加强，也不可能以高效且有效的方式实现其设定的气候目标。将全球气候系统和全球环境押在一个未经检验且有明显结构缺陷的方法上，无疑是一场危险的赌博。
给定税收型体系的优点和京都模式固有的问题，一个重要的问题是，如何修改现有的《京都议定书》，从而把税收型模式纳入其中。有人提出了混合模式，即将数量和价格这两种方法的优点结合起来。混合模式的一个例子是，将传统的总量管制和排放交易制度与最低碳税和安全警戒价结合起来。例如，初始碳税可能是每吨二氧化碳30美元，而购买额外许可证的安全警戒价是在此基础上溢价50%。这虽然是对纯粹总量管制和排放交易制度的一种改进，但是我们要谨防一个脆弱的总量管制与碳税制度，这种制度下可能会存在，也可能不存在最低价格，可能存在最高总量限制，也可能不存在最高总量限制，这种情况与总量管制和排放交易制度没什么两样。
如果各国都有自己适用于所有排放的国内最低碳价体制，那么更有效地实现气候、经济和政治目标的方法是扩展京都条约，允许参与国履行它们的条约义务。虽然这需要对最低碳价及其变动轨迹进行国际谈判，但是这一方法考虑了更为广泛的政策体制组合。
在结尾部分，我要再次对我的自然科学同仁强调，设计持久且有效的国际经济体系有多困难。它们就像复杂的生态系统，充满了隐蔽的掠夺者和捕食者，包含许多不能预见的结果。历史上布满了失败的制度，从19世纪的霍乱公约到20世纪的裁军协定，再到当前的国际货币体系。至于最近的例子，人们只需看看当前金融体系的烂摊子，就能发现失败的监管和风险管理机制的设计会产生多么严重的后果。因此，如果京都模式被证明是另一个失败的模式，它也不算开先例。碳税体系，或者碳税与总量管制和排放交易的混合体系，是当前无效方法自然演变的结果。
因此，如果京都模式被证明是另一个失败的模式，它也不算开先例。但是，最好的方式是在当下就认识到这点并且作出改变，而不是在经历十几二十年效率低下且效果不理想的低速减排后再采取行动。国际社会应当迅速用一种新的方式来取代当前的总量管制和排放交易制度，这种新方式的核心经济机制是对温室气体排放征税。
姜井勇 译 孟凡玲 校
（完）
文章来源：微信公众订阅号“比较”2018年10月11日（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：陈英祺
