“竞争中性”对 国资监管实践而言 并非新事物
2018-10-17 08:48:00 来源:搜狐财经

原标题:“竞争中性”对 国资监管实践而言 并非新事物

  汪时锋

[中国国企改革的思路其实就包含了与“竞争中性”同向但更完善的改革方向,也为经济合作与发展组织(OECD)“竞争中性”的形成贡献过中国经验和发展中国家做法。当前对“竞争中性”的讨论不是另起炉灶谈问题,而是沿着与“竞争中性”原则同向的中国国企改革道路继续向前,并在平等协商的基础上更好地参与到国际性的讨论中]

央行行长易纲近日在参加海外会议的时候谈到中国将考虑以“竞争中性”原则对待国企。其实,“竞争中性”对国资监管已有的探索实践来说并不是新事物。

中国国企改革的思路其实就包含了与“竞争中性”同向但更完善的改革方向,也为经济合作与发展组织(OECD)“竞争中性”的形成贡献过中国经验和发展中国家做法。当前对“竞争中性”的讨论不是另起炉灶谈问题,而是沿着与“竞争中性”原则同向的中国国企改革道路继续向前,并在平等协商的基础上更好地参与到国际性的讨论中。

中国国企改革思路

比“竞争中性”涵盖的层级更高

长期以来,OECD对国企的研究对全球提升国企公司治理水平起到了积极作用。“竞争中性”在国际上的推广也得益于OECD。

在2012年出版的《竞争中性:维持国企和私企之间的公平竞争环境》中,OECD就谈到了“竞争中性”的问题。参考了主要国家国企公司治理经验后,2015年版《OECD国企公司治理指引》对“竞争中性”原则有了更详尽的分析。

按照OECD的说法,“竞争中性”就是在不违背国家所有权宗旨的前提下,国企的法律和监管框架应当确保其在从事经济活动时,有一个平等的市场环境,并进行公平竞争。为了确保国企的“竞争中性”,OECD给出了7个方面的标准,包括:

1.国家所有权职能与可能影响国企经营环境的其他国家职能(尤其是市场监管职能)的明确分离。

2.利益相关者(包括债权人和竞争对手)认为其权利遭到侵犯时,应当有权通过法律或仲裁程序获得有效救济。

3.如果国企既要从事经济活动又要完成公共政策目标,必须对其成本和收入结构适用高标准的透明度和披露要求,以便判定收支所属业务种类。

4.与公共政策目标相关的成本应当由国家承担,并予以披露。

5.原则上,国企从事经济活动时不应豁免于一般法律、税法和规章。法律法规不应当不恰当地区别对待国企和其市场竞争对手。国企的法律形式应当允许债权人伸张权利,并启动破产程序。

6.国企在为开展经济活动而获取债务融资和股权融资之时,应当遵循市场统一条件。

这包括国企与所有金融机构以及非金融国企之间的关系,都应当建立在纯粹的商业基础之上。国企的经济活动不应当从构成竞争优势的间接财务支持中受益,例如私营竞争对手无法享受的优惠融资、税费缓缴,以及来自其他国企的优惠贸易信贷。国企经济活动的要素投入(比如能源、水资源或土地供给)也不应享受优于私营竞争对手的价格或条件。以及在充分考虑经营环境的前提下,应当要求国企在经济活动中获得的收益率与私营竞争对手保持一致。

7.公共采购中,无论是作为招标方还是竞标方,国企都应当遵循一套具有竞争性、非歧视性且适度透明的招投标流程。

创造平等的经济环境、实施公平竞争,这是OECD“竞争中性”的核心议题。其实,这种市场原则并非只针对国企,而且也对民企提出了同等的要求,需要所有市场性竞争主体遵守。

就维护各市场主体平等参与市场竞争的问题上,党的十九大报告中则概括得更完善:“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。应该说,在坚持两个“毫不动摇”的基础上,中国按照十九大报告所执行的国企改革已经参考了比“竞争中性”更高的要求。

国资委副秘书长彭华岗在10月15日的国新办发布会上说,经过40年的改革开放,国企总体上已经同市场经济相融合。改革的思路、改革的目标就是要使国企真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,也就是说经过改革以后的国企和其他所有制企业是一样的,依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,同等受到法律保护,这与“竞争中性”原则是一致的。

“竞争中性”不是不要国企,

而是如何更好治理国企

这种一致性并非没有缘由。

一方面,从理论源头上看,作为全球经济不可或缺的市场经济国家,中国所实行的新时代中国特色社会主义市场经济的机制框架就对国际上已经实施市场化机制的有效经验做了有机吸收;另一方面,OECD“竞争中性”概念的形成,其实也吸收了中国国企改革的经验。

在2015年版的指引稿的制定过程中,OECD就曾邀请过阿根廷、巴西、中国、哥斯达黎加、哈萨克斯坦、立陶宛、秘鲁、菲律宾、南非和乌克兰等国直接参与工作组对修订稿的讨论。而且OECD也同中国的国资监管部门有着长期的联系,一直在追踪以中国为代表的发展中国家国企的改革历程。

国企是参与市场化竞争的重要主体,这是客观事实。很多发达国家都有国企,英国、法国、瑞典、挪威、澳大利亚等国都无一例外,美国也有房利美和房地美这样的政府赞助企业(GSE,GovernmentSponsoredEnterprise)。所以,研究国企的目的不是要不要国企,而是如何在公平有效竞争的环境中管好国企。

各国设立国企的宗旨可能并不相同。有时在电网等自然垄断领域,国企有时甚至是不可或缺的。OECD在2015年版《OECD国企公司治理指引》中就引述了这种情况:“如果根据某一行业的特征,由单独一家企业开展生产活动最符合成本效益,则该行业会形成自然垄断。在这种情况下,国家会认为从经济效益的角度考虑,与其对私营垄断者进行监管,不如直接在该行业设立国有垄断企业”;但OECD也强调,“持有任何国企所有权时,国家都应明确所有权宗旨,并定期对其进行复审。一个或一组国企必须实现的任何公共政策目标,都应由相关政府部门明确委托并公开披露。”

从这个意义上说,对国企的关注不应只盯着所有制问题,而是要考虑国企设立和运营对社会公平效率与社会福祉能否形成提升。这是OECD一直关注公司治理的缘由,也是OECD关注中国国企改革经验的原因。

中国经验已为发展中国家国企

公平参与竞争提供了借鉴

在所有国家的国企改革和公司治理水平的提升过程中,中国的国企改革沿着自主化的道路,在同“竞争中性”一致的方向上做出了长足的努力,形成了一批发展中国家国企公司治理能力提升的宝贵经验:

中国国企改革实现了政企分开、政资分开,这解决了国家所有权职能与可能影响国企经营环境的其他国家职能分离的问题。

中国对包括国企和民企在内的所有企业实施了《反不当竞争法》和《反垄断法》,这解决了公平竞争的法律环境问题。

截至2018年3月,中央企业63.7%的资产和60.8%的净资产都在上市公司里面,都按照上市公司管理的法律法规接受公开监管,其经营信息和完成公共政策目标的情况都在上市公司定期报告中予以公告,这在信息披露上把国企和其他上市公司提到了统一高度。

国务院和国资委每年要向全国人大常委会报告国有资产管理和改革的情况,国家的纪检监察体系也在一直强化对国企的监督,这进一步提升了国企的透明度。

国企普遍建立了董事会制度,通过切实落实和维护了董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权力,落实企业自主经营权。

国资委已经对国企实施了持续十余年的业绩考核,这强化了对国企的收益率和风险约束,形成了国企自身发展的市场驱动动能。完成公司制改革之后,国企退出的路径在《破产法》中也进一步得到明确。

另外,随着我国《招投标法》、《招投标法实施条例》等法律法规的颁布实施,一些涉及国有资本的项目列入了必须进行招投标的范围,这加强了公共采购中招投标的公平性。

至于金融机构同国企的关系,由于中国主要的金融机构都已经是上市公司,在股东要求下有着明确的盈利需求和风险约束,因此一些金融机构青睐国企,同其他国家金融机构青睐大企业的原因没有本质的不同。大企业和小企业在获得金融资源禀赋上的确有显著区别,而解决中小企业融资难是全球性难题,不能简单和所有制混为一谈。

中国的国企改革经验也受到了其他发展中国家的关注。为了提升国企的公司治理能力、公平有序地参与市场竞争,南非、哈萨克斯坦等国都曾学习过中国经验。今年中非合作论坛北京峰会期间,南非国企部部长戈尔丹在拜访中国国资委时表示,南中两国国企都是推动国民经济发展的重要力量,中国国企改革成效和经验对南非具有十分重要的借鉴意义,南非国企部将不断学习中国经验,推动南非国企完善治理、提高效率,实现更好更快发展。

讨论“竞争中性”更要关注“所有制中立”

我们要在“四个自信”的基础上看待中国国企的改革道路和改革成效,因为对全球国企治理“竞争中性”的讨论和发展中国家国企实行“竞争中性”的探索上,中国的国企改革已经贡献了经验,也相信会愿意在公开的国际场合继续参与更多平等的讨论与交流。

但不容忽视的是,一些国家却热衷打着“竞争中性”作为限制国企的旗号,或者不再顾及公共机构判定的五要素法,直接以国企所有权归属为由头就将国企同公共机构直接挂钩,以反补贴的名义指责国企造成了市场扭曲,这是中国值得警惕的事情。

“我们也提倡所有制中立,反对因企业所有制的不同而设置不同的规则,反对在国际规则制定中给予国企歧视性待遇”。彭华岗的这句话已经表明了官方的态度。

中国的国企改革和公司治理水平提升仍处于进行时。当前,国企改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段,也是改革乘数效应最大的阶段,要把更多精力聚焦到重点难点问题上来,集中力量攻坚克难。按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,中国的国企改革和公司治理提升进程还要继续向前走。近期的全国国企改革座谈会又进一步明确了六大工作方向,相信中国在改革过程中还会继续给全球“竞争中性”的国企公司治理提升进程提供新的经验。

对国企的改革要继续,对“竞争中性”的讨论和完善要继续,对海外传播中国国企改革成就和国企公司治理现实的进程也要继续。

(作者系第一财经北京新闻中心副主任)

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