评级机构穆迪日前发布名为《中国地方政府债券市场发展初期： 常见问题》的报告，对中国地方政府债提出了九个问题并予以解答。
来源：穆迪
随着近期中国监管机构针对地方政府发债的改革开始初现成效，2015年中国地方政府债券市场的发展将受到资本市场投资者的密切关注。健全的中国地方政府债券市场将促进地方政府更负责任地举借债务，地方政府债券也有可能成为一种新的资产类型。虽然中国政府在采取相应措施，但目前缺乏透明的地方政府财政数据是投资者广泛接受其债券的最大障碍。
根据最新数据，截至2013年6月地方政府债务已达人民币17.9万亿元，其中多数债务通过第三方举借，从而规避地方政府直接借贷受到的限制。中国政府担心这种极不透明的负债增长可能会对中央政府和国内银行业造成负面影响，因而希望建立一个完全透明的地方政府债券市场。
中国政府正在制定地方政府发债的法律框架，同时出台新的会计制度，并完善信息披露规定，旨在确保市场参与者在进行投资决策时掌握必要信息。
缺乏准确的债务数据仍是挑战之一。中国财政部已要求地方政府重新审核其在2015年1月提交的最新地方债务数据，此前某些地方政府的初步估测错误地包括了地方政府融资平台债务等外部机构的部分债务 ，而此类债务不符合财政部对地方政府债务的统计口径。
地方政府融资新制度将使地方政府对自身债务直接负责，从而鼓励其更审慎地对待借贷与投资。
1) 中国对建立地方政府债券市场的愿景是什么？这将会如何影响地方政府财政状况？
在2015年1月1日之前，中国地方政府不得直接借贷，而是通过大量第三方发债。这种情况已造成其负债状况既不透明，也存在风险。
截至2013年6月，地方政府债务已达人民币17.9万亿元，其中大量债务并未计入地方政府账目，而在第三方的资产负债表上，并且在某些情况下并未得到披露。因此，市场参与者无法跟踪个别地方政府的负债情况。此外责任问题也很明显，例如谁应是偿债主体？
建立地方政府债券市场将允许其直接借贷，因此会改善问责情况，最终也会鼓励地方政府以更审慎的态度对待借贷与投资。债券市场对借款人的信息披露要求高于银行贷款，因而也可提高信息透明度。
此外，过去几年不透明的地方政府债务逐渐积累，可能会对中央政府及银行业造成负面影响，因此中国政府希望培育地方政府债券市场。
根据2014年出台的试点计划，国务院选取的部分地方政府已开始自行发债，此类债务将列入地方政府各自的预算，最终会并入其资产负债表。2014年中央政府也宣布将在2015年扩大上述试点计划，将试点范围扩大到最初的10个省市之外。
2) 中国发展地方政府债券市场最大的障碍是什么？
债券投资者需要透明的信息进行投资决策，因此，地方政府债券市场成功的关键在于能否及时披露地方政府财政与债务的准确信息及其未来的投资计划。
中国地方政府目前的财务信息透明度并未达到市场要求，不过政府已在采取措施改变这一现状。2014年12月31日，中央政府制定地方政府信息披露制度计划，要求地方政府在2020年之前按照统一的会计准则公开经审计的年度财务报告。
作为改革的一部分，2013年在省级政府试点的由收付实现制改为权责发生制财务报告制度将扩大到下级地方政府。改革将便于投资者评价地方政府对预算计划的完成情况，也将更准确地反映地方政府的资产负债。这些信息近年来一直较为匮乏。详细具体的改革方案和中国政府推进从收付实现制向权责发生制的复杂过渡的计划将使改革举措具有更高的可靠性。但是，改革落实的时间周期较长，导致市场何时能够了解地方政府财政表现的详尽信息尚难以确定。
3) 目前是否有可靠的中国地方政府最新债务数据？
对地方政府债务的准确数据仍在统计之中。根据新制度，地方政府及其相关部门的直接债务、地方政府融资平台等外部机构举借但由地方政府偿还的债务均将被视为地方政府债务。一旦上述规定实施，这些债务将列入地方政府预算和资产负债表。
各地方政府也需将其债务重新分为三大类：不产生收益的民生项目债务；产生的收益足以偿债的商业项目债务；产生部分收益的民生项目债务。第一类债务将列入地方政府资产负债表，第二类视为企业债务，不在地方政府的责任范围之内，第三类可能属于公私合作 (PPP) 项目。不过，实际如何操作尚不明确。
2014年，中国财政部要求所有地方政府在2015年1月5日前统计上报最新债务数据，到目前为止只有海南一个省公开披露了统计结果，并于2月11日公布其在截至2014年12月的18个月里，总债务增长了21.8%，达到人民币1,719亿元。这意味着同期中国地方政府总债务也可能上升。
财政部已要求海南省和其他省份对初步甄别结果开展自查，因为某些地方政府的数据中包括了外部机构的债务，不符合财政部对地方政府债务的严格统计口径。财政部也要求地方政府消除如将以后年度拟举借债务列为存量债务的数据错报虚报问题。
4) 投资者对中国地方政府信用质量的看法如何？
迄今为止，根据试点计划发行的地方政府债券受到国内投资者的积极欢迎。我们预计投资者将适时开始区分地方政府的直接债务及其负有偿还责任的平台公司债务。
穆迪目前并未对中国地方政府进行评级，但影响地方政府信用质量的因素包括与中央政府的关系，至少省级政府会受此因素影响。
我们认为中国地方政府债券可能会成为一种新的资产类型，便于投资者微调其在中国内地的投资敞口，这也可能会创造新的交易机会。中国幅员辽阔，经济呈现多样化，投资者可对不同地区进行投资，作为其投资组合管理的一部分，而地方政府债券将助力这一过程。
截至1月31日，中国人民银行[微博]的数据显示国内市场债券托管余额为人民币35.2万亿元，其中约人民币20万亿元是中央政府债券和银行债券。
5) 2015年及以后中国地方政府债券市场会如何继续发展？
目前很难预测。中央政府希望采取循序渐进的方式推进该市场的发展，在改革的同时密切注意潜在的风险和失误。
截至2013年6月，地方政府总债务为人民币17.9万亿元，而参与2014年试点计划的10省市仅发行了人民币1,092亿元债券1。2015年发行规模可能会大幅提高，但金额难以预测。
此外，建立健全的地方政府债券市场所需的时间也难以预测。目前中央政府仍在制定支持该市场必要的监管框架和预算及会计制度。
我们预计未来几个月地方政府债券市场将继续发展，与2015年1月1日生效的修订后的《预算法》一致，该法律允许部分地方政府在现有试点计划范围之外发行债券。上述决定也符合国务院鼓励地方政府直接发债的指导意见，从而降低地方政府对高风险间接借贷的依赖性。
6) 新制度是否包括严格监督地方政府官员的债务管理决策？
是的。为了避免地方政府和银行从事表外借贷等高风险交易，国务院在2014年10月出台的债务管理指导意见针对违规的地方政府官员和银行员工制定了严厉的制裁措施。
我们认为这是极为重要的措施，并会迫使地方政府官员乃至上级主管官员更加审慎地对待借贷。
新规明令禁止地方政府官员对银行放贷施加影响，此外债务管理也是决定官员升迁的绩效考核中的一个明确因素。
7) 支撑新兴中国地方政府债券市场的最重要的法律是什么？
2015年1月1日生效的新《预算法》是主要的里程碑，其中最根本的修改是取消了禁止地方政府直接借贷的规定，从而为地方政府自行发债奠定了基础。
《预算法》也对地方政府发债作出了限制，规定债券是唯一允许的借贷形式，发债仅可用于资本支出，而不得用于地方政府日常运营。
该法律也规定国务院有责任决定可以发债的省份，并为各省制定每年的债务限额。《预算法》要求地方政府将债务列入资产负债表，并公开披露其债务情况。
8) 地方政府收支披露要求会发生什么变化？
新《预算法》要求地方政府起草预算报告、预算调整报告、决算报告和预算执行报告，并在当地人民代表大会批准之后的20天内向社会公开披露。关于上述要求的具体实施指导意见尚未公布。
财政部对参与试点的10省市另外规定了信息披露要求，包括经济发展报告、3年财务信息和未偿还债务情况等。
9) 下级地方政府是否也可以发债？
不可以。目前仅有包括部分计划单列市在内的省级政府可以直接借贷。但是，上述地方政府的部分债务将转借给下级地方政府。目前约27%的地方政府债务由省级政府举借。
债市观察（bondreview）
债券领域最受关注的专业自媒体。
投稿邮箱：ewine@foxmail.com
联系微信：ewinedong，sunny0485
