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马成国:论入额检察官监督机制之构建

为进一步贯彻落实中央司法体制机制改革精神,目前全国各地各级检察机关正在全面推行(检察官33%、司法辅助人员52%、司法行政人员15%的)员额制改革,尤其入额检察官控制在33%的比例,其目的是突出检察官办案主体地位,进一步优化办案责任制,核心是放权和分权,保证办案质量和效率。这不仅是深化检察人事制度改革、加强检察队伍专业化、职业化、精英化和执法办案责任主体的迫切需要,而且这也对提高检察机关执法能力和法律监督水平,切实维护人民群众合法权益和司法权威的有力保障。为了防治在新机制体制下的检察权滥用,随着进一步的实施,现在当务之急是需要完善监督制约机制,以此增强检察权运行的公开透明和促进检察权规范运行。本文将从以下方面对检察官监督机制之构建作一探讨。

一、客观评价传统办案模式存在的不足,是监督司法办案责任实行的前提

检察机关过去办案普遍存在三级审批制的管理模式。即启动程序后,由承办人审查、部门负责人审核、分管检察长审批或检委会决定的层层把关办案机制。基本上每一个办案,都要由承办人提出意见,部门负责人审批,分管检察长、检察长审批或检委会讨论决定。这种办案机制虽然在过去对保证案件质量,防止案件承办人权力滥用发挥着重要保障作用。但现实行入额检察官办案责任后,随着改革不断深化,面对新诉求、新期待,这种行政化管理模式已不适应司法体制机制改革和司法实践需求,严重制约诉讼效益提升和执法办案责任的落实。当前存在的主要问题是:

1、纵向的上下级检察机关内部各部门之间相互监督不力

上下级检察机关在实际运行中监督不力,主要体现在上级检察机关层级监督领导关系一般是以条线纵向分块对下级业务部门进行制约,容易导致一些涉及综合性业务开展缺乏监督;办案监督也仅限于每年一至二次执法检查时抽查部分案件,对于抽查不到或下级检察院不请示的案件无从监督,导致监督流于形式。

2、横向的部门与部门之间相互监督制约机制运转不畅

内部监督制约机构主体,存在办案部门之间监督制约、检委会在议案时对重大疑难案件事实定性、适用法律方面的监督、检察长通过行使审批权进行监督制约、纪检部门廉情控防机制,以及综合管理部门督察、督导、督办等。由于上述部门监督的行政化、以及同一部门之间工作合作关系人情化、部门负责人管理职能、监督责任和办案责任主体同一化,难以保证监督制约的有效性和案件处理的公正性。

3、内部监督管控制约机制在手段方式上过于行政化

三级审批制导致在实践中,不仅因为审批环节多、程序繁琐,造成不必要的司法资源浪费。而且上下级之间监督关系过度强化和绩效考核指标化,变相将案件部分实体处理权转变为程序审批权。

4、外部监督的制约机制缺乏相应的有效性

外部监督多为事后监督,往往事情结果已经出现才启动监督机制,滞后的负面效果明显。另外,专业性不强,过于注重个案监督,对类案监督无力,导致外部监督效率不高,难以在事前和事中对检察权运行进行有效监督。还有的检察院基于上级院考核等利益驱动,也影响外部监督的有效性。

以上四种对检察权运行监督制约所表现出的不足,要求我们强化对检察官监督制约,合理解决检察权独立性与受制矛盾、放权与限权的矛盾,建立科学的监督制约机制。

二、明晰优化检察官责权利的准确定位,是监督司法办案责任实行的基础

为切实落实检察工作一体化要求,坚持上级人民检察院领导下级人民检察院工作、检察长统一领导检察院工作的领导体制,在坚持案件审批制度的基础上,整合部门,减少中间层级,精简内设机构负责人,推行大部制,有序实行由副检察长兼任部长的“扁平化”改革,简化办案流程,提高办案工作流转速度和运行效率,规范和优化办案审判、指挥、指令,形成以入额检察官为主体的司法办案模式,推动司法办案方式转型发展。

1、明确入额检察官责任类型分类

检察官包括检察长、副检察长、检委会委员、负责办案组的检察官。具体而言,省级以下的人民检察院入额检察官分为四种类型:一是未担任领导职务的检察官,工作职责主要是以司法办案为主,以及从事的部分非司法办案任务;二是省市两级院的业务部门主要负责人,除承担司法办案任务外,还需履行组织开展本部门业务工作的领导岗位职责;三是检委会专职委员,除承担司法办案任务外,还需履行检察委员会专职委员的岗位职责;四是副检察长和其他分管业务工作的院领导,除承担司法办案任务外,还需承担审批案件和组织开展分管部门业务工作等职责。

2、量化内部基本办案组织形式

建立突出检察官主体地位的司法责任制。检察机关办理案件设立办案组,以检察官为主导组成办案组织,办案组实行人员组合,由检察官、检察辅助人员组成。

可以根据工作的实际需要,以基本办案组织为基础,分别采用不同的办案组织形式。实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式,根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行适应各种办案需要的基本办案组织及组合办案、协同办案和专案工作机制。健全基本办案组织,建立一名检察官配合必要的检察辅助人员的办案组,采取以下三种形式:一是固定办案组,由一名检察官和若干检察官助理、书记员组成,检察官主办案件,对办案工作负主要责任;二是临时办案组,在同一业务部门内,办案组成员不固定,根据办案实际需要,临时性指定若干检察官助理、书记员与一名检察官组成办案组;三是临时指派办案,人数较少的基层检察院,可以将检察官助理和书记员归口案件管理部集中统一管理,根据办案需要临时指派其协助检察官工作。在此基础上,可以实行组合办案或协同办案,由两个以上基本办案组织(检察官办案组)组成,可以由检察长、副检察长直接负责,指挥各检察官办案组共同办案;也可以由检察长指定一名检察官主办案件,其他检察官参与协办。对于特别重大、复杂的案件,可以组建专案组办理。

3、突出检察官主体职责地位

检察官经检察长授权,依法履行办案职责,对授权范围内事项有权作出决定,并承担相应责任。

检察官负责组织、指挥办案组工作,带领和指导检察官助理等辅助人员履行职责,在办理案件过程中应当发扬民主,充分听取办案组成员的意见和建议,办案组成员应当服从检察官的指挥,办案组成员不服从检察官的工作安排,或者由于严重不负责任致使工作出现重大失误的,检察官有权向检察长或者部门负责人申请更换。

办案组成员对于检察官在办案中的滥用职权、徇私舞弊、刑讯逼供、泄露检察工作秘密等行为,应当及时向检察长、纪检监督部门或者部门负责人报告。

检察长、副检察长在办案中依法行使指挥、审核和决定权;对于重大复杂疑难案件和有重大社会影响的案件,直接承担侦查、讯问、出庭等具体办案活动,并且办案要达到一定数量。

检察官助理(一般应当具有法律职业资格)根据检察官指派,依法参与办理案件,协助检察官开展讯问、询问、出庭、调取证据、提出处理意见和建议、草拟案件审查报告、有关法律文书以及检察官交办的其他法律事务工作,但没有案件决定权。

书记员承担案件的记录工作,负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发传递、各类工作材料的管理以及检察官交办事项等工作。

检察官根据办案工作需要,经分管检察长批准,可申请司法警察和司法技术人员参与执行办案相关任务。

检察长统一领导本院司法办案工作。检察长、检委会可以随时监督、检查检察官办案组工作,有权变更、撤销检察官的决定;检察长、检委会变更、撤销检察官决定的,应当记录在案。检察长和检委会的决定,检察官应当执行。

4、健全司法办案责任体系

明确检察长、副检察长、检察委员会、检察官具体职责范围,促进积极履职。

检察官在其职权范围内所指出的决定,对其决定承担责任。检察长或者检委会改变或者部分改变检察官决定的,检察官对改变的部分不承担责任。提交检委会审议决定的案件,检察官对案件事实和证据负责,检委会对案件定性和法律适用问题负责。凡是报请检委会决定的案件,检察官应当明确提出需要审议决定的案件定性或者法律适用问题。

对于多名检察官组成的办案组织,负责办理案件的检察官对职权范围内决定的事项承担责任,其他检察官对自己的行为承担责任。检察辅助人员参与司法办案工作的,根据职权和分工承担相应的责任。检察官有审核把关责任的,应当承担相应的责任。

科学划分检察长、副检察长、检委会和检察官在办案中的职责权限,对法律规定由检察长、副检察长、检委会行使的职权,综合考虑案件性质和影响,确定授予办案组的检察官行使。重大、复杂、疑难案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件,由检察长或检委会决定;重大、复杂、疑难案件以及的其他案件,检察长可以根据具体情况授权检察官决定和处理;办案中的非终局性事项、事务性工作,检察官有权独立作出决定。在履行职务犯罪侦查、批捕、公诉、民事检察、行政检察、侦查监督、刑事审判监督、刑事执行检察、控告申诉检察等职责中,检察长、检委会和检察官的权限划分,按照司法办案权限清单执行。

三、正确研判检察官办案责任制约机制,是监督司法办案责任实行的关键

检察机关80%的人员在基层,80%的案件也在基层。因此,司法办案责任制监督制约机制的重心,也应该检力下沉到基层。

1、强化检察官监督制约机制管控

<1>、准确把握检察官决定权的范围。在履行法律监督权、突出检察官独立办案主体地位时,要充分考虑到检察官是基本办案组织的组织者、协调者、指导者,享有程序启动权和部分案件决定权、对案件事实定性和质量把关。因此,应坚持独立行使职权与规范执法互一致,来探索独立于基本办案组织之外的内部权力制约机制、错案责任追究机制和专业化管理机制,降低管理成本,提高诉讼效益。

<2>、防止检察官执法办案的随意性。由于法律、法规的颁布实施不可能覆盖到社会管理的各个方面,只有赋予司法裁判人员一定范围的自由裁量权,才能保障司法程序的正常运行。实行检察官办案责任制,需在尊重检察官办案独立权和自主权的基础上,保证案件处理公正,用制度来防范因执法不规范造成检察权运行失范现象。

<3>、遵循权力制约权力的运行规则。检察官办案责任制目的在于优化审批程序,突出检察官独立主体地位。对检察官权力监督制约必须明确监督制约主体和范围,防止监督制约权力教条,影响检察官办案独立。同时,无监督的权力势必导致腐败、滥权。因此,加强对检察官监督制约,必然遵循权力制约权力的司法规律,契合优化检察职权配置、办案组织结构和流程控制的规律,寻求放权与限权的均衡点,防止检察官职权的滥用。

<4>、提升检察官案件质量社会效果。在检察官办案责任制下,纵向行政层级减少和办案组织结构的扁平化,检察官肩负了办案组织负责人的职位。同时,案件责任增大和审案关口减少,在对检察官办案效果进行监督制约时,重点监督检察官审案效果,尤其是针对检察官办理的重大、敏感、疑难案件,要通过有效的监督制约,强化检察官的执法办案责任意识和驾驭案件程序的办案能力,实现办案效率和办案质量的有机统一。

2、明确监督制约机制的方向导向

<1>、体现程序公正与实体公正。监督制约机制建设既要在有效保证检察执法程序适当繁简分流,提高诉讼效率,又要保证程序公正的基本要求,在执法办案过程中坚持形式平等、条件平等和机会平等原则,对所有案件和当事人一视同仁,不给予任何法律外无理的差别待遇或人格歧视,充分保障当事人的程序与实体权利。监督制约机制构建应围绕检察官办案责任制的根本目标即提高案件质量来调整二者之间的关系,将追诉犯罪、惩罚犯罪纳入程序的法治轨道来平衡惩罚犯罪与人权保障诉讼价值,在程序制度范围内寻求用法治的思维、方式和手段来探索公正地解决实体问题的基本途径,促进社会和谐稳定。

<2>、体现司法公正与办案效率。公正是刑事司法的基本品质,也是追求的价值目标。公正的实现,首先要有公正的规则和制度保障体系,其次是执行规则者的正义品德和修养,再次是社会民众的公正意识和追求。同时,效率是现代刑事司法基本要求,注重诉讼经济。监督制约机制既要符合检察官制度加速刑事诉讼程序运作效率,又要实现以最少的资源消耗或同样的消耗取得最大的效果,用最小的决策误差损失和降低权力控制成本,整合有限的资源来实现正义的最大化。

<3>、体现个人负责制与检察长负责制的统一。检察官办案责任制不仅是检察业务管理创新,也是检察机关办案方式的司法改革。检察官办案负责制与检察长负责制并行不悖。检察官是检察机关办案组织的主体,依法独立行使检察职权,并承担相应责任,仍然在检察长及检委会领导下,在授权范围内独立行使决定权,对检察长的指挥、决定和指令必须服从,但又不是无条件服从。因此,在深化检务公开和检察官办案责任制改革中,既要准确定位检察长与检察官关系,把检察官办案责任制作为检察长负责制下增强检察权力运行司法属性,提高检察权执行力的重要补强机制,又要规范检察长指令,以书面附具理由和备案审查的方式,防止检察长以指定案件办理或对检察官行使指令权的方式,干预检察官独立办案。

四、科学构建检察官监督制约机制,是监督司法办案责任实行的核心

新型的检察官办案责任制,必须实现由传统的办案部门权力外部监督转向为检察官办案责任监督,由外部权力监督转向为内部制约,由事后监督和实体性监督转向为程序监督和事前、事中、事后立体性监督,不断强化执法办案责任管理,提高案件质量、效率和公信透明度。

1、强化监督重阶段

检察权运行的不同阶段,对检察官执法办案活动进行监督制约的规范效用亦不相同。监督制约应是建立在明晰检察官办案责任制的职能定位上,及时有效地控制被监督的权力,做到有错必纠、有错早纠、有错会纠、有错能纠。根据检察官不同办案权限,充分考虑检察权运行各阶段特点,来厘清内部行使权力主体,明确监督重点。同时,要延伸对检察官监督触角,围绕群众反映强烈、社会舆论聚焦、上级检察官和领导交办、催办等案件,建立案件审查制度、回访监督制度和专项检查制度,对不立案、不捕、不诉、取保候审等检察官决定的案件进行监督,防范和纠正权力运行偏差。

2、完善制约重职能

<1>、增强检委会监督职能。检委会是检察机关业务决策领导机构,具有较强的司法属性和专业性。作为检委会委员,是具有法律职称、经验比较丰富的检察业务专家,而不是单一的标识个人职级待遇和资历的行政岗位。强化检委会职能建设,需进一步改进检委会讨论案件的运作方式,明确检委会议案启动和终结程序,提交讨论案件的范围和标准,增强委员对重大疑难要案和新型案件的专业指导性,赋予亲自会见案件当事人、辩护人,调查卷宗权责。同时加强检委会类案监督指导和质量评查工作,实现将案件重心从案件讨论到业务指导转移,从个案拍板转向权威指导,从具体把关转向组织监督。通过强化检委会对检察官事前和事中监督制约,有效防范检察官在利益驱动下,利用书面审查和检委会议案行政审批漏洞,不认真履行职责或滥用案件决定权和建议权,忽视程序价值,践踏法律尊严。

<2>、加大案管部门监督力度。案件管理部门应当切实发挥职能作用,抓住案件分流、立案、批捕、起诉等关键点,加强流程管理和节点控制,确保办案质量和效率。

重点依靠全国检察机关统一运行业务平台和案管中心案件流程管理机制,将程序审查从业务部门、办案人员剥离出来,有效实现程序审查权与实体审查权适当分离,通过对案件受理、结案移送、期限预警等显性的质量管理数据和司法统计资料,及时了解、分析执法办案中重大问题,从程序上把握案件的量与质,为各类监督主体加强类案监督和执法行为规范监督、合理监督提供参考依据。因此,案件管理部门必须切实履行统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评等程序管控和实体监督职能,在实现案件从受理到电子印章、打印全程网上流转,从案件受理就开始对案件的各个办案环节实行节点监控中,同步跟踪监控办案程序是否逐级进行,法律文书是否齐备规范,办案期限是否超期, 赃证物是否随案移送等;对于超期结案、超期归档及未按规定输入案件信息的案件发出预警,杜绝超期羁押。通过对案件的流程监控、动态监督、全程显示和风险预警 ,同时,通过案件数据统计对案件进行定量和分类分析,反映检察官办案业务总体情况或某一类案件的办理情况,在进行办案组织之间、单位之间的纵横向比较和时间维度上比较,为领导或上级检察机关提供决策参考。

<3>、发挥考评委员会作用。充分发挥职能作用,组织检委会专职委员、重点工作督办人员、具有考核、督察职能的政工人员和各业务部门负责人,负责组织协调日常个案评查、月通报、季评审和年度讲评工作方式,定期不定期对检察官履职行为进行监督。坚持会议集中评议和分散监督方式相结合,按照检察官考评委员会内部分工,对检察官负责办理的案件进行实体处理把关、程序审查和办案风险预警,实现个案监督与全程跟踪监督、公开监督与隐形监督并重,事后监督转向事中、事后监督相结合。

<4>、优化办案组织内部监督制约。部门负责人负责本部门的司法办案管理工作,监督、检查、协调检察官及检察辅助人员的司法办案工作,通过案件评查、执法考评、绩效考核、办案管理等,加强对办案组工作的日常监督,全面掌握检察官行使职权和廉洁自律的情况。按照检察权与行政权相分离原则,一般情形下,各业务部门负责人不得参与具体案件的实体审核、决定,在放权给检察官同时,要不断强化权力制约权力和用权受监督意识。部门负责人通过分案、组织召开检察官联席会议、听取专项工作汇报案件进展情况、调阅复查卷宗等方式对案件程序和质量进行把关;根据执法过错情节和严重程度分别给予训诫谈话、警告、通报批评,提请检察长或检委会调整检察官办案权。

3、创新考评重机制

<1>、创新绩效考核新机制。因为检察官是检察机关内部执法办案的专业人才,其性质是一种执法岗位和能力岗位,不是办案机构或检察长直接领导下司法行政业务的内设机构负责人。作为检察长和业务部门负责人权力下放的承担者和检察业务骨干,在基层院内部机构整合后,除了亲自参与案件程序,审查案件证明材料外,还具有组织和指导司法辅助人员办理案件权力。因此,对检察官考核应有别于其他司法辅助人员或行政管理人员,不能按照传统的德、能、勤、绩或一岗双责机制的标准进行考核,而要根据人事分类管理制度和案件分类办理制度,建立检察执法档案和单独的职务序列考核体系。在程序公开透明原则下,发挥考核机制功效,突出检委会和综合管理部门监督职能,按照执法数量、质量、效率、效果、规范等业务基本考核标准,加强对检察官进行年终综合评议、实绩考核。通过创新考核机制和方式,强化执法办案责任意识,惩戒检察官办案不负责、把关不严格、程序不规范等自身权力的出格行为。同时,鉴于检察官岗位同普通执法岗位相比具有较高的政治性和法律职务严肃性、客观性和独立性要求,要进一步完善目标管理与量化考核的调控和激励机制,对检察官的考核,应突破传统的起诉率、改判率、无罪率等技术指标考核标准,重点加强对检察官的法律职业道伦理道德考核。采用个人自评、同事互评、组织测评相结合方法将考核的结果列入个人档案,作为职务聘任重要依据,让检察官在司法实践中结合理性思考,将职业道德和司法良知融入规范执法办案的思维方式和行为习惯,自由选择适宜且正义的行为。

<2>、建立案件质量终身负责制。制定案件质量平查表,明确不同业务类别案件的质量标准。开展一案一平查与抽查相结合的工作,对于无罪判决、其他执法司法机关处理意见与检察机关认定不一致的、国家赔偿、办案程序严重违法的案件启动个案平查。对于确认存在质量问题的案件,启动责任倒查问责机制,分别追究相关人员办案责任。检察官应当对其履行职责的行为承担司法责任,在职责范围内对办案质量终身负责。司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。

人民检察院纪检监察部门对检察官在司法办案工作中的违纪违法行为依纪依法启动责任追究程序,并与检察官惩戒委员会规定相衔接。责任认定按照最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》执行。司法办案活动中虽有错误发生,但检察官没有过错,或者有关法律、纪律规定免于追究或者不予追究的,不追究检察官的执法过错责任。

<3>、健全办案责任错案追究制。检察官不仅代表着专业能力,更代表执法岗位的荣誉。有权必有责,用权受监督,遵守权责利相一致特点,构建检察官办案责任制的冤假错案责任追究制,必须符合检察官制度的目标定位。坚持以强化执法办案责任为导向,做到具体问题,具体分析。追究检察官的执法办案责任,具体而言,要根据检察官的职权特点,合理处理一些具体问题上发生的矛盾和冲突。对检察官进行责任追究和惩戒应坚持慎重的原则,充分尊重检察官在法律上享有免除权,做到三个严格区分:一是严格区分检察官过失与故意、重大过错区分;二是严格区分检察长、司法辅助人员同检察官责任;三是严格区分检察官职权行为与错案之间因果关系大小。同时,设立权利救济机制。既要明确上级领导部门、本院检察长或检委会在检察官拒绝执行上级指令意图时追究责任范围和方式,又要增强检察官申辩权,合理限制检察长对检察官组织下案件的收取权条件,为检察官依法独立履行职权提供保障。

纪检监察部门应当加强对司法办案过程的监督制约,防止司法不公不廉不严等问题发生,确保严格规范公正文明司法。

4、接受监督重平台

自觉接受人大监督和党委政法委执法监督,定期组织开展执法检查、案件平查等专项监督工作。自觉接受社会各界对检察机关司法办案活动的监督,改进人民监督员的监督,发挥律师在诉讼活动中的作用。依托现代信息化手段,进一步完善检务公开机制,全面推行全程录音录像、终结性法律文书公开、服务平台建设等工作,保障社会各界知情权、参与权、监督权。

(作者:湖北省人民检察院武汉铁路运输检察院检察委员会专职委员 马成国)

责编:申燕伟

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